Tornano pienamente legittime e ristrutturabili le opere condonate, interviene Consiglio di Stato n. 2848/2026

opere condonate stato legittimo

Ripreso l’orientamento favorevole che inquadra l’opera sanata col Condono edilizio a pieno titolo nello Stato Legittimo dell’immobile, ribaltando il divieto di trasformazioni rilevanti stabilito circa un anno fa con sentenza Consiglio di Stato n. 482/2025.

Indice

Aggiungerei: per fortuna! La sentenza n. 2848/2026 ha superato l’anzidetto divieto di ristrutturabilità delle opere condonate, lasciando a queste soltanto la possibilità di interventi meramente conservativi e manutentivi; si rammentano che restano comunque i possibili divieti, limiti e condizioni previsti dagli strumenti urbanistici e regolamenti comunali, vincoli, norme di settore e speciali, oppure civilistiche. Prima di analizzare fattispecie e principi della giurisprudenza, si riporta una rapida disamina dei fatti e pronunce che avevano portato al blocco delle ristrutturazioni edilizie di edifici condonati o loro porzioni.

Anticipo: a mio avviso sarà opportuno attendere conferme, tuttavia mi pare che la sentenza non abbia fornito molte motivazioni puntuali, e soprattutto senza controdedurre quei principi già emessi nelle precedenti pronunce restrittive.

Perché le opere condonate sono state escluse dallo Stato Legittimato “pieno”

Negli ultimi anni il dibattito giurisprudenziale si è rafforzato a seguito delle seguenti sentenze:

Tra l’altro, la distinzione della natura tra opere condonate si è sviluppata anche in parallelo a quella delle opere fiscalizzate, ritenute ben diverse da quelle regolarizzate con Accertamento di conformità, ossia l’unico regime che ad oggi configura sanatoria formale; si devono però rilevare alcune contraddizioni se comparate alle opere sanate con accertamento con doppia conformità asincrona (articolo 36-bis DPR 380/02001), ossia con un requisito di doppia conformità praticamente dimezzato rispetto a quello decennale e tuttora presente nell’articolo 36 DPR 380/01. Si era praticamente formato un vincolo automatico di destinazione, non rendendo ammissibile in linea generale gli interventi superiori a quelli del restauro e risanamento conservativo: una condanna a tenere immobili in situ, senza la minima possibilità di operare demolizioni e ricostruzioni del manufatto o delle porzioni, allo scopo di avere costruzioni migliore sotto i vari profili prestazionali.

Tra le motivazioni che hanno portato ad affermare l’orientamento restrittivo, cioè il divieto di trasformabilità e ristrutturabilità delle opere condonate, si riportano quelle estratte dalle predette sentenze:

  1. Cass. Pen. 38977/2025: il titolo in sanatoria, che rileva agli effetti della concessione di premialità volumetrica, differisce dal condono valorizzato dal legislatore regionale. Mentre il condono ha per effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del Considerato in diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’immobile sia al momento della presentazione della domanda (sentenza n. 107 del 2017, punto 7.2. del considerato in diritto).
  2. Consiglio di Stato n. 482/2025: Ebbene, occorre rilevare che le opere abusive che siano state regolarizzate con condono edilizio – e non con accertamento di conformità – non possono costituire il presupposto per ulteriori interventi edilizi. La sanatoria straordinaria disciplinata al Capo IV della L. n. 47/85, richiamata dalle leggi n. 724/94 e n. 326/2003 (c.d. “condono edilizio”) ha natura del tutto eccezionale, consentendo il mantenimento di opere edilizie, non altrimenti regolarizzabili, dietro pagamento di una sanzione, oltre che degli oneri concessori: tale straordinaria sanatoria opera solo nel senso che viene evitata la demolizione dei manufatti abusivi e ne viene consentita anche la circolazione giuridica, ma nulla di più, trattandosi di manufatti realizzati in difformità dalla normativa edilizia ed urbanistica. In altre parole: il condono edilizio non rende l’opera condonata legittima, ne evita solo la demolizione e ne consente il trasferimento, che sarebbe altrimenti vietato; conseguentemente le opere condonate non possono costituire il presupposto per la realizzazione di ulteriori interventi edilizi, che ne mutuano inevitabilmente la natura illegittima: opinando diversamente si finirebbe per attribuire al titolo edilizio rilasciato in sede di condono una sorta di “ultrattività indeterminata”, cioè una estensione oggettiva e temporale che va ben al di là dei limiti indicati nella L. 47/85 (e dalle successive leggi che hanno reso possibile la ripresentazione di domande di condono, i.e. la L. n. 724/904 e la L. n. 326/2003), limiti che nel caso della L. n. 47/85 consentivano di condonare solo le opere realizzate prima del 1° ottobre 1983 e alla condizione che la domanda fosse presentata entro 30 novembre 1985, poi prorogato fino al 31 marzo 1986. 9.1. Debbono quindi ritenersi ammissibili, sui beni oggetto di condono edilizio, solo gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo, per mera coerenza con il consenso che il legislatore ha dato al mantenimento delle opere medesime.
  3. Consiglio di Stato n. 6860/2024: Innanzitutto, è vero che l’equiparazione, quanto al regime edilizio, tra immobile oggetto di condono e immobile ab initio legittimo è stata operata soltanto dalla novella legislativa del 2020 che ha inserito, nel d.p.r. n. 380/2001, il comma 1-bis dell’art. 9-bis, ma deve rilevarsi che detta novella ha positivizzato un orientamento interpretativo già emerso in precedenza nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’immobile, una volta sanato, diventa legittimo a tutti gli effetti e, quindi, vanta il medesimo regime giuridico dell’edificio legittimamente assentito ab initio.
  4. Corte Costituzionale n. 119/2024: il condono ha per effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del Considerato in diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’immobile sia al momento della presentazione della domanda (vedi anche sentenza C.C. n. 107 del 2017, punto 7.2. del Considerato in diritto).

Passata giurisprudenza favorevole alla legittimazione del condono

La questione non è mai stata univoca, ed è stata oggetto di forti oscillazioni giurisprudenziali, compreso quelle favorevoli all’equiparazione della concessione edilizia rilasciata in sede di condono a un titolo ordinario, sotto ogni profilo. Si veda, ad esempio, il Consiglio di Stato, sentenza n. 6860/2024: «Innanzitutto, è vero che l’equiparazione, quanto al regime edilizio, tra immobile oggetto di condono e immobile ab initio legittimo è stata operata soltanto dalla novella legislativa del 2020 che ha inserito, nel d.p.r. n. 380/2001, il comma 1-bis dell’art. 9-bis, ma deve rilevarsi che detta novella ha positivizzato un orientamento interpretativo già emerso in precedenza nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’immobile, una volta sanato, diventa legittimo a tutti gli effetti e, quindi, vanta il medesimo regime giuridico dell’edificio legittimamente assentito ab initio».

L’intervento (parziale) del legislatore con L. 199/2025

Per superare il divieto derivato dalle pronunce giurisprudenziali, il legislatore ha provato a porre rimedio emanando la L. 199/2025 (legge di bilancio 2026), modificando la sola normativa di rigenerazione urbana, richiamata in parte a fondamento dalla giurisprudenza restrittiva, ossia le premialità volumetriche per rigenerazione urbana. Con l’articolo 1, comma 23, della legge n. 199/2025 è stato modificato l’articolo 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106; in questo modo è stato esteso l’accesso agli incentivi volumetrici riconoscibili per interventi di rigenerazione urbana anche alle opere regolarizzate coi relativi provvedimenti di condono edilizio. Sul punto avevo già espresse alcune riserve in quanto sarebbe stato opportuno modificare anche la nozione di Stato Legittimo, posta all’interno dell’articolo 9-bis, comma 1-bis, del testo unico edilizia DPR 380/2001.

Una prima buona notizia arriva dalla sentenza TAR Emilia Romagna n. 19/2026, la quale pur non avendo per oggetto l’inquadramento delle opere condonate in tal senso, ha espresso in via incidentale una chiara presa di posizione circa la ristrutturabilità di opere condonate, affermando che la recente L. 199/2025 abbia ripristinato l’equiparazione del regime edilizio tra immobile condonato e immobile legittimi fin dall’inizio, principio già espresso dal Consiglio di Stato n. 6860/2024. Tale modifica normativa ha inteso restituire dignità di piena legittimazione alle opere condonate, permettendo che non restino “congelate” e tollerate nello stato in cui si trovano, potendo invece partecipare ai processi di trasformazione edilizia pari o superiori al livello di ristrutturazione edilizia.

Il chiarimento della sentenza n. 2848/2026 del Consiglio di Stato

Infine si giunge all’ultima pronuncia effettuata dal Consiglio di Stato: la sentenza n. 2848/2026 riporta in maniera tranciante le opere condonate nell’Olimpo dello Stato Legittimo, attribuendole anche piena legittimità urbanistica, riconoscendo pertanto ad esse piena dignità di essere legittimamente trasformate e sottoposte a ristrutturazione edilizia (aggiungo: fatto salvo i vincoli, norme di settore, aspetti civilistici e disposizioni regolamentari locali).

La fattispecie riguardava il rigetto di un accertamento di conformità presentato ai sensi dell’articolo 36 e 37 DPR 380/01, e di contestuale richiesta di accertamento compatibilità paesaggistica ai sensi dell’articolo 167 del D.Lgs. 42/2004, per sanare una serie di opere effettuate all’interno di tre locali già interessati da una pratica di condono edilizio conclusa col rilascio del titolo in sanatoria; il diniego è stato motivato dal Comune perchè un immobile già condonato non acquisirebbe una legittimazione urbanistica piena, sanando il condono solo l’abuso originario senza consentire ulteriori interventi diversi dalla manutenzione ordinaria o straordinaria. Il TAR Campania, con sentenza n. 3958/2023 aveva respinto il ricorso, confermando le ragioni espresse dal Comune sul diniego di sanatoria sulle parti già condonate.

Il C.d.S. n. 2848/2026 invece accoglie il ricorso del cittadino, e lo fa senza andare in profondità o a disconoscere i principi già espressi in precedenti pronunce restrittive di cui sopra, e si è limitato a riconoscere all’immobile condonato la possibilità di effettuare gli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito e autorizzato prima della realizzazione, pur rammentando il carattere eccezionale della concessione edilizia in sanatoria “straordinaria” ai sensi delle L. 47/1985, L. 724/1994 e L. 326/2003). Per inciso, la sentenza riconosce pieno valore sanante e legittimante del condono facendo riferimento proprio alla definizione normativa di Stato Legittimo (art. 9-bis DPR 380/2001), e pertanto si desume una collocazione tra i titoli che ne hanno ha legittimato la stessa, cioè nella prima parte del comma 1-bis, a fianco dei titoli abilitativi ordinari:

1-bis. Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

La motivazione espressa a fondamento ha richiamato motivi di certezza del diritto, anche in chiave europea:

pur se secondo una consolidata ma risalente giurisprudenza un immobile condonato può essere oggetto solo di interventi manutentivi e non di nuove opere, appare preferibile ritenere, sulla base dell’art. 9‑bis, comma 1‑bis, del d.P.R. n. 380/2001, che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia, posto che il rilascio del titolo in sanatoria, pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge, alla luce del generale principio dell’ordinamento italiano ed eurounitario di certezza del diritto, che non ammette zone “grigie” e che è stato recentemente confermato dalla Corte Costituzionale come bene munito di tutela costituzionale, ed in conformità alle previsioni costituzionali di cui agli articoli 41 e 42 di tutela dell’iniziativa economica e della proprietà, deve necessariamente conferire al bene una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ai fini di un suo godimento e di un suo commercio giuridico rispettosi delle esigenze di interesse pubblico generale sottese alla qualità, sicurezza e salubrità degli ambienti di vita e di lavoro, al diritto alla casa e al benessere economico dei lavoratori, delle comunità locali e dell’intero Paese.

Si conclude, per ora, l’ennesima oscillazione giurisprudenziale sull’argomento. Adesso non resta che aspettare ulteriori conferme, anche alla luce delle modifiche apportate dalla L. 199/2025.

Testo sentenza C.d.S. 2848/2026

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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