Opere condonate, tornano ristrutturabili con premialità volumetriche di rigenerazione urbana grazie alla Legge di bilancio • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

23/12/2025
Ristrutturazione Edilizia
31/12/2025

Manovra estende espressamente la possibilità incentivi di recupero edilizio anche su edifici regolarizzati con condono edilizio, in determinati contesti.

Indice

Il divieto di premialità agli immobili condonati e permanenza abusività opera
Rimedio posto dalla legge di bilancio
Ristrutturabilità generale delle opere condonate o restrizione alla rigenerazione urbana?
Manca riferimento nello Stato Legittimo
Conclusioni e scenari possibili

Fino a pochi giorni fa imperava la notizia che sulle opere regolarizzate con rilascio di concessione edilizia in sanatoria per condono edilizio (L. 47/1985, L. 724/1994 e L. 326/2003) non fosse possibile effettuare interventi di ristrutturazione, compreso quelle ricostruttive integrali, sulla base della giurisprudenza formatasi, a tal proposito si rinvia ai seguenti post già pubblicati:

Con la “Manovra” o Legge di Bilancio 2026 (Legge 30 dicembre 2025, n. 199, pubblicata in Gazzetta Ufficiale Supplemento Ordinario n. 42/L n. 301/2025) è stata approvata una piccola quanto rilevante modifica all’articolo 5, comma 10, del D.L. 70/2011 (convertito con modificazioni in L. 106/2011) in materia di rigenerazione urbana:

Art. 9-bis. (Interventi di rigenerazione urbana)
1. All’articolo 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, dopo la parola: «rilasciato» sono inserite le seguenti: « o conseguito » e dopo le parole: «in sanatoria» sono aggiunte le seguenti: « , anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326».

Il divieto di premialità agli immobili condonati e permanenza abusività opera

L’effetto principale è di togliere un argomento che ha consentito di motivare l’esclusione delle opere oggetto di condono edilizio (con iter concluso favorevolmente) da interventi postumi pari o superiori alla ristrutturazione edilizia, riconoscendo loro la sola possibilità di fare interventi di manutenzione e restauro/risanamento conservativo. Premesso che sulla natura di piena sanabilità formale e sostanziale si era formata una giurisprudenza non univoca, alcune recenti pronunce rimarcavano il mantenimento della natura abusiva di opere comunque regolarizzate con esito positivo dal condono edilizio, in quanto originatesi in contrasto alla disciplina urbanistico-edilizia e alla pianificazione. In definitiva, non risultavano poi così differenti dalle opere trattate con fiscalizzazione edilizia (ad eccezione dell’unica modalità ex articolo 38 DPR 380/01). Ad esempio, la Corte Costituzionale con sentenza n. 119/2024 ha affermato che le possibili forme di incentivazione (es. premialità volumetrica) del patrimonio edilizio esistente, di riqualificazione e rigenerazione delle aree urbane, fattibili anche con demolizione e ricostruzione, non dovessero trovare applicazione a immobili ed edifici abusivi, ad esclusione di quelle regolarizzate con titolo abilitativo edilizio rilasciato in sanatoria; tuttavia la medesima sentenza ha escluso dagli incentivi le opere ed edifici sanati col condono.

«Come già precisato da questa Corte (sentenza n. 24 del 2022, e in senso conforme sentenza n. 90 del 2023), la citata previsione, in base alla quale «[g]li interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria», si deve «interpretare in senso restrittivo, in coerenza con la terminologia adoperata dal legislatore e con la ratio della normativa in esame». Mentre, infatti, «il condono ha per effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del Considerato in diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’immobile sia al momento della presentazione della domanda (sentenza n. 107 del 2017, punto 7.2. del Considerato in diritto). A favore dell’interpretazione restrittiva milita il carattere generale del divieto di concessione di premialità volumetriche per gli immobili abusivi, espressivo della scelta fondamentale del legislatore statale di disconoscere vantaggi in caso di abuso e di derogare a tale principio in ipotesi tassative» (sentenza n. 24 del 2022)».

Tale principio poi è stato ripreso da altre sentenze amministrative (Cons. di Stato n. 482/2025, TAR Firenze 1244/2025) e penale (Cass. Pen. n. 38977/2025).

Rimedio posto dalla legge di bilancio

Il clamore suscitato dalla giurisprudenza circa la permanenza dell’abusività dell’opera già condonata è salito molto in alto; il legislatore ha saggiamente deciso di porre rimedio modificando il passaggio normativo richiamato a fondamento dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 119/2024 avverso alcuni punti della legge regionale n. 7/2027 del Piemonte. Infatti, con l’entrata in vigore della legge di bilancio per il 2026 (L. 199/2025), ossia dal 1° gennaio 2026, il comma 10 dell’articolo 5 D.L. 70/2011 assume la seguente stesura, evidenziando in grassetto le aggiunte:

9. Al fine di incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili, le Regioni approvano entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto specifiche leggi per incentivare tali azioni anche con interventi di demolizione e ricostruzione che prevedano:
a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale;
b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse;
c) l’ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari;
d) le modifiche della sagoma necessarie per l’armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti.
10. Gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato o conseguito il titolo abilitativo edilizio in sanatoria, anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.

Dal tenore letterale della norma appare evidente che gli interventi pari o superiori alla categoria di ristrutturazione edilizia su immobili interessati dal rilascio di C.E. per condono edilizio, possano godere anche dei benefici e incentivi di rigenerazione urbana previsti dal precedente comma 9. La diretta conseguenza desiderata dal legislatore dovrebbe comportare l’equiparazione automatica delle opere condonate a quelle sanate mediante accertamento di conformità. Il legislatore, a quanto parrebbe, punta all’equivalenza per cui “se l’opera condonata accede agli incentivi urbanistico-edilizi a pari merito di quelle regolarizzate con accertamento di conformità, allora assume pari dignità e natura di quest’ultime”. Ma allora adesso è tutto a posto o si aprono nuovi scenari?

Ristrutturabilità generale delle opere condonate o restrizione alla rigenerazione urbana?

Il rapporto tra gli immobili oggetto di condono edilizio e i nuovi interventi di rigenerazione urbana rappresenta uno dei nodi interpretativi più complessi, in quanto spesso all’interno delle aree interessate da interventi massivi si possono trovare edifici condonati o relative porzioni. Il dibattito si è concentrato sulla possibilità di equiparare, sotto il profilo della legittimità, un immobile condonato a uno regolarizzato tramite accertamento di conformità.

Natura giuridica dell’immobile condonato in rigenerazione urbana: un’interpretazione restrittiva

La stesura normativa novellata permetterà senza dubbio agli interventi di rigenerazione urbana di coinvolgere edifici, o relative porzioni, regolarizzati con procedure di condono edilizio. Tenuto conto che essa non ne muta lo stato giuridico originario, secondo un approccio interpretativo essa introdurrebbe una deroga mirata: la possibilità di accedere a determinati incentivi volumetrici e tipologici è finalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico alla riqualificazione, senza però sanare il deficit di legittimità urbanistica in senso assoluto. Ergo, trattandosi di previsione speciale e riservata agli interventi di ampio respiro, è possibile che l’equiparazione “condonato = sanato in tutto e per tutto” possa non trovare applicazione anche agli interventi di minore entità, come appunto le ristrutturazioni.

Il perimetro applicativo: la prevalenza dell’interesse pubblico

Se dovesse prevalere la medesima interpretazione ristretta della norma, al di fuori del perimetro della rigenerazione urbana, sugli immobili condonati rimarrebbero ammissibili, di regola, esclusivamente interventi di conservazione e manutenzione. Nel nuovo quadro normativo il legislatore sembra voler distinguere un nuovo paradigma in cui due principi contrapposti giungono a sintesi:

L’intangibilità dello stato legittimo: il principio per cui il condono non è una regolarizzazione ordinaria o equiparabile totalmente all’accertamento di conformità;
La prevalenza della qualità urbana: il riconoscimento che mantenere tessuti edilizi “cristallizzati” in uno stato di degrado o di incompiutezza funzionale (per il solo fatto di essere condonati) arreca un danno urbanistico maggiore rispetto alla loro trasformazione incentivata.

In questa prospettiva, la norma opera una scelta pragmatica: preferisce promuovere l’adeguamento qualitativo e strutturale dei fabbricati piuttosto che lasciarli in uno stato di obsolescenza che grava negativamente sul contesto urbano, qualora ubicati all’interno di una zona o di gruppi di edifici.

Dalla scala edilizia alla scala urbana: il ruolo della perequazione

La rigenerazione urbana non può e non deve essere interpretata come una sommatoria di interventi su singoli lotti, ossia il più frequente intervento di edilizia privata all’interno del singolo lotto: l’efficacia della previsione normativa risiede nella sua capacità di incidere sull’intero ambito territoriale di riferimento, ed è dettagliata attraverso le legislazioni regionali. Solitamente l’incentivo volumetrico in questi interventi notevoli non si traduce in un mero vantaggio speculativo per il privato, per questo viene subordinato a:

Convenzioni urbanistiche: strumenti contrattuali che vincolano il privato alla realizzazione di opere di interesse pubblico.
Cessione di aree e standard: il riconoscimento di premialità edilizie deve essere bilanciato dalla cessione di superfici per servizi o dalla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Realizzazione di interventi di sostituzione edilizia integrale e adeguamento urbanizzazioni, dotazioni territoriali e standard urbanistici.

L’obiettivo finale è la trasformazione di aree nate in modo disorganico (spesso caratterizzati anche fenomeni abusivi poi condonati) in comparti dotati di dotazioni territoriali carenti o inadeguate.

Manca riferimento nello Stato Legittimo

Per completare la comprensione dell’argomento è opportuno fare una serie di puntualizzazioni doverose:

lo scrivente ritiene meritevole l’equiparazione degli effetti di piena regolarizzazione tra opera condonata a quella sanata, e delle relative forme di ristrutturabilità o di sostituzione edilizia;
è pur vero che l’opera condonata non è nata conforme alla disciplina urbanistica edilizia, e tanto meno nel rispetto della doppia conformità “rigida” ad entrambe le epoche di riferimento;
è altrettanto vero che l’opera condonata ha ottenuto regolare rilascio di concessione edilizia in sanatoria (ai sensi delle leggi n. 47/85, n. 724/94 e n. 326/03), ha estinto il profilo penale pagando l’oblazione e versato gli oneri concessori eventualmente dovuti;

Premesso tutto ciò, il legislatore se voleva suggellare senza rischi l’equiparazione tra opere condonate e opere sanate, oltre a tale modifica avrebbe dovuto integrare anche la definizione di Stato Legittimo contenuta all’interno del testo unico edilizia (articolo 9-bis, comma 1-bis). In particolar modo poteva aggiungere nella sua nozione l’elenco dei titoli sananti rilasciati ai sensi delle tre leggi di condono nel primo periodo (titoli legittimanti), o tutt’al più nel secondo periodo (parificandola agli accertamenti di conformità ex articolo 36 e 36-bis). Infatti resta ancora in agguato la giurisprudenza amministrativa, in quanto ad esempio il Consiglio di Stato, con sentenza n. 482/2025 non ha fatto riferimento alla norma sull’incentivo volumetrico di cui al D.L. 70/2011, bensì ad un ampio ragionamento nel rapporto tra legittimità dell’opera, contrasto e conformità verso la disciplina e strumentazione urbanistico-edilizia, spostandosi su un piano diverso e più alto. Le motivazioni di sostegno richiamano infatti la natura di eccezionalità e deroga del condono, nonché dei relativi effetti, rispetto al regime ordinario e di sanatoria edilizia mediante accertamento di conformità.

Conclusioni e scenari possibili

Alla luce di tutto quanto sopra non mi stupirei se la giurisprudenza amministrativa mantenesse questo orientamento restrittivo motivando l’invarianza della nozione di Stato Legittimo, oltre che la stretta interpretazione di apertura limitata soltanto a interventi di rigenerazione urbana, e non a tutti quelli di rilevanza inferiore. Tuttavia, con le modifiche apportate dalla legge n. 105/2024 “Salva Casa”, a mio avviso è caduto un altro argomento: se è vero che sia possibile ristrutturare soltanto ciò che è stato autorizzato preventivamente o sanato “pienamente” nel rispetto della doppia conformità “rigida”, allora come dobbiamo considerare le opere regolarizzate con le nuove forme di semi-sanatoria introdotte dal Salva Casa, tipo quelle con doppia conformità “asincrona” di cui all’articolo 36-bis, cioè una semi-sanatoria formale e sostanziale, visto il dimezzamento dei requisiti di doppia conformità? Tempo al tempo.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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