Opere illecite con vincolo paesaggistico escluse da parziali difformità o fiscalizzazione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

La sanzione pecuniaria sostitutiva non è applicabile su immobili vincolati perchè tutti gli interventi si qualificano variazioni essenziali

Va rimarcato l’esistenza di uno speciale regime di contrasto agli illeciti edilizi su immobili sottoposti a vincoli, previsto dal Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01 sia dal Codice D.Lgs. 42/04.

Analizziamo soprattutto gli abusi edilizi effettuati in parziale difformità dal permesso di costruire, su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico: per questo tipo di illecito sembra non esserci rimedio alla demolizione e rimessa in pristino, neppure con forme di fiscalizzazione edilizia.

L’articolo 32 comma 3 del T.U.E. contiene una disposizione residuale che aggrava la qualifica degli illeciti edilizi compiuti sui seguenti immobili vincolati, stabilendo che:

le opere qualificabili come variazioni essenziali al P.d.C. sono considerate totale difformità;
in via residuale, tutti gli altri interventi illeciti configurano variazione essenziale, senza distinzioni;

L’aggravamento da illecito ad abuso edilizio si applica per immobili sottoposti a vincolo:

storico
artistico
architettonico
archeologico
paesistico
ambientale
idrogeologico
immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali.

Diciamo che la definizione “residuale” aggravante gli illeciti, per come è stata scritta (male) nel comma 3 articolo 32 T.U.E., potrebbe trovare un argine/esclusione per le opere minori eseguite su immobili sottoposti a vincoli, visto l’esistenza della previsione di restauro e risanamento conservativo effettuato in assenza di SCIA (art. 37 comma 2 T.U.E.). E’ da considerarsi una previsione speciale e specifica per quella sola ipotesi, o è confermante che l’aggravamento in variazione essenziale P.d.C. operato dall’articolo 32 c.3 valga altrettanto in via residuale per le parziali difformità dal Permesso di costruire?

E’ brutto a dirsi ma la generica formulazione della residualità dell’articolo 32 c.3 potrebbe fondare l’interpretazione rigida e peggiorare persino la posizione per lo spostamento di un tramezzo non portante in questi immobili vincolati, aggravando i profili sanzionatori amministrativi e penali. Potrei capirlo sugli immobili sottoposti a vincolo diretto di tutela “alle Belle Arti” (Parte II D.Lgs. 42/04), ma adesso vallo a spiegare alla Signora Marcella che la porta interna spostata di trenta centimetri la potrebbe quasi parificare a quello che ha fatto un ampliamento abusivo.

A limitare una interpretazione rigida ed estensiva di questa residualità qualificante variazione essenziale a qualsiasi irregolarità su immobili vincolati dovrebbe bastare l’introduzione del comma 1 articolo 32 T.U.E, la quale rinvia alle regioni la definizione delle variazioni essenziali al progetto approvato; per progetto approvato si ritiene quello autorizzato con permesso di costruire o titolo concessorio rilasciato, l’unica procedura con approvazione espressa.

Una gatta da pelare per chi possiede questi immobili, vediamo nei prossimi dettagli.

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Fiscalizzazione ed esclusione su edifici vincolati

Si è detto che qualsiasi opera illecita effettuata su questi immobili vincolati va qualificata come variazione essenziale, mentre le variazioni essenziali ivi effettuati divengono totale difformità.

Se esiste un automatismo che trasforma qualsiasi modesto illecito edilizio su immobili vincolati in variazione essenziale, significa che in nessuna ipotesi è possibile qualificare la parziale difformità dal permesso di costruire su di essi.

Di recente la conferma è arrivata la sentenza di Cassazione Penale n. 27149/2023 relativa alla fiscalizzazione art. 34 c.2 DPR 380/01:

«non è mai applicabile alle opere realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, perché queste non possono essere mai essere ritenute “in parziale difformità”, atteso che tutti gli interventi realizzati in tale zona eseguiti in difformità dal titolo abilitativo si considerano in variazione essenziale e, quindi, in difformità totale rispetto all’intervento autorizzato».

Ma la cosa peggiore è che non sarà neppure possibile avvalersi dello strumento di fiscalizzazione, cioè il pagamento della sanzione pecuniaria per mantenere in situ l’abuso edilizio quando esso risulti effettivamente indemolibile e pregiudizievole.

La cosiddetta procedura di «fiscalizzazione dell’illecito edilizio» prevista dall’articolo 34 comma 2 DPR 380/01 trova applicazione, in via esclusiva, per gli interventi eseguiti «in parziale difformità» dal permesso di costruire. In ogni caso, non equivale ad una sanatoria, atteso che non integra una regolarizzazione dell’illecito ed, in particolare, non autorizza il completamento delle opere, considerato che le stesse vengono tollerate, nello stato in cui si trovano, solo in funzione della conservazione di quelle realizzate legittimamente (Cass. Pen. 27149/2023, n. 28747/2018, n. 19538/2010, n. 24661/2009, n. 13978/2004).

Punibilità e sanzione penale

Piove sul bagnato: un ulteriore aggravamento in questo tipo di abusi edilizi arriva anche dal profilo penale. La variazione essenziale ex articolo 32 D.P.R. è una tipologia intermedia di variazione al permesso di costruire.

Pertanto la variazione essenziale al permesso comporta il sanzionamento penale di cui all’articolo 44 comma 1 lettera a) del T.U.E. per l’avvenuta esecuzione difforme al Permesso di Costruire.

Tuttavia nei casi in cui l‘illecito minore compiuto sui predetti immobili vincolati configura variazione essenziale al P.d.C., trova applicazione il sanzionamento penale più pesante previsto dall’articolo 44 D.P.R. 380/01:

c) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

Se ci fossero dubbi, la conferma proviene dalla citata sentenza di Cass. Pen. n. 27149/2023:

«trattandosi di intervento eseguito in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, la violazione urbanistica da contestare avrebbe dovuto essere quella di cui all’articolo 44, lettera c), e non lettera b), del d.P.R. n. 380/2001»

Conclusioni e consigli

In sintesi gli illeciti edilizi effettuati sugli immobili con vincolo paesaggistico diventano difficilmente regolarizzabili, proprio perchè il legislatore ha riservato un pesante trattamento facendoli salire tutti come livello di qualifica e conseguente sanzionamento.

Per cui per certi illeciti edilizi minori su immobili vincolati, forse forse andrà valutato i costi e benefici, oltre agli estremi di sanabilità.

Tuttavia, con questi criteri posso ribadire che non può essere tutto abusivo, e andrà tutto in acquisizione gratuita ai Comuni.