Oneri urbanizzazione: pagabili soltanto con aumento carico urbanistico (guida 2021) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Criteri per evitare pagamento oneri nelle ristrutturazioni edilizie e ricostruzione edifici demoliti

Il calcolo degli oneri di urbanizzazione può diventare una voce con una certa incidenza nelle operazioni immobiliari sul patrimonio edilizio esistente e sui lotti edificati, e superare facilmente la quota dell’8% del costo operativo globale.

Intanto premetto che non sono una tassa come spesso sento dire alla gente comune (la “Bucalossi”), ma di un corrispettivo di denaro da versare al Comune per effettuare o adeguare le opere di urbanizzazione primaria e secondaria relative alla zona oggetto di intervento.

Fin dalla L. 10/1977 e poi nel DPR 380/01 è stato conclamato un rapporto reciproco tra cittadino e collettività, dove ci sono da entrambe le parti diritti e doveri finalizzati a migliorare l’assetto del territorio.

Esiste la possibilità di poterle realizzare direttamente dal costruttore o titolare del Permesso di costruire, a scomputo totale o parziale della quota comunque dovuta; al termine della loro realizzazione, esse saranno acquisite al patrimonio pubblico indisponibile del Comune (art. 16 c.2 D.P.R. 380/01).

Ti premetto che sull’argomento sono disponibili numerosi approfondimenti accessibili.

Indice

Criteri per evitare pagamento oneri nelle ristrutturazioni edilizie e ricostruzione edifici demoliti
Nozione di opera di urbanizzazione
Perché si devono pagare gli oneri di urbanizzazione
Quando si devono pagare
Oneri di urbanizzazione, applicabili anche in zone già urbanizzate
Enti pubblici, quando esigere gli Oneri di urbanizzazione

Nozione di opera di urbanizzazione

Il concetto di opera di urbanizzazione previsto dalla legge è un concetto astratto. Per comprendere meglio ritengo opportuno riportare il principio riportato nella sentenza di Consiglio di Stato n. 5124/2023:

Per vedere se un’opera, pur in astratto rientrante nelle categorie previste, sia anche in concreto opera di urbanizzazione, è necessario esaminare il contesto, e quindi la situazione di fatto, in cui essa si inserisce, e questo esame non può che spettare al Comune, titolare in generale del potere di pianificazione del territorio. È infatti solo nell’esercizio di questo potere che si può stabilire di quali e quante opere di urbanizzazione un dato insediamento abbia bisogno per essere realizzato in modo ordinato e consono.

Perché si devono pagare gli oneri di urbanizzazione

Prendendo spunto dalla giurisprudenza amministrativa, si può affermare che gli Oneri di urbanizzazione servono a «compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria», mentre il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore (Cons. di Stato n. 4877/2020, n. 2915/2016).

Quando si devono pagare

Il concetto generale che giustifica il loro pagamento è espresso in maniera volutamente sintetica, ma puoi approfondire in questo articolo.

Il nodo principale è capire quali siano le condizioni che rendono oneroso l’intervento edilizio, a prescindere dal relativo Titolo abilitativo necessario.

Posso intanto anticipare che il pagamento degli oneri di urbanizzazione è correlato non soltanto al rilascio del Permesso di costruire o allo svolgimento di un’attività edilizia, ma anche alla circostanza che l’intervento che si intende realizzare determina un aumento del carico urbanistico.

Ciò significa che probabilmente abbiamo a che fare con interventi di:

Nuova costruzione o lottizzazione di un area;
Ristrutturazione di edificio situato in area già edificata;
Demolizione e ricostruzione di immobili;
Eccetera.

Ritengo sia opportuno prendere spunto dai principi espressi più volte dalle sentenze del Consiglio di Stato in materia di INCREMENTO DI CARICO URBANISTICO:

ai fini dell’insorgenza dell’obbligo di corresponsione degli oneri concessori, è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell’intervento edilizio, sicché non è neanche necessario che la ristrutturazione interessi globalmente l’edificio, ma basta che ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all’oggettiva rivalutazione dell’immobile e funzionali a sopportare l’aggiuntivo carico socio economico che l’attività edilizia comporta, anche quando l’incremento dell’impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori ” (Cons. di Stato n. 4877/20120, n. 2561/2019);
Incremento dei servizi, standard e dotazioni nella zona di intervento: gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio. Ciò posto, se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi.
All’opposto, se l’intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche. In sostanza, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico.
Ristrutturazione edilizia, con aumento carico urbanistico: esiste il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico” (Cons. di Stato n. 4877/2020, n. 4950/2015, n. 2611/2004).
Rapporto disgiunto dal Titolo abilitativo edilizio: il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità con la conseguenza che, anche nel caso di modificazione della destinazione d’uso, cui si correli un maggiore carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l’imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa; il mutamento, pertanto, è rilevante quando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici (Consiglio Stato n. 4014/2005, n. 4326/2013, n. 4877/2020).
Applicabile ad edifici esistenti: l’unico legittimo presupposto imponibile è costituito dalla sussistenza o meno dell’eventuale maggiore carico urbanistico provocato dall’intervento, introdotto in un fabbricato già autorizzato, e che, a tali fini, non si deve tenere conto esclusivamente di una ristrutturazione generale e globale di un edificio, con necessari interventi esterni e interni, ma anche di ristrutturazioni che comunque trasformino la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica dell’immobile, con conseguente necessità della sottoposizione della relativa concessione al pagamento dei contributi, riferiti alla avvenuta oggettiva rivalutazione dell’immobile, e funzionali a sopportare il carico socio-economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico (Consiglio Stato n. 4877/2020, n. 2611/2004, n. 1180/2003).

Oneri di urbanizzazione, applicabili anche in zone già urbanizzate

L’incremento dei più comuni indici e parametri urbanistici (volumetria, superficie, altezza, ecc.) comporta la variazione del carico urbanistico. Ciò non va inteso sempre in senso automatico, ma deve formare oggetto di precipua istruttoria della P.A..

Questo criterio vale anche in senso opposto, cioè quando l’intervento edilizio (ristrutturazione, o demolizione con ricostruzione) porta a una riduzione dei citati indici e ad un sostanziale rapporto continuativo del carico insediativo.

La giurisprudenza amministrativa ha potuto consolidare il relativo principio anche in caso di cambio di destinazione d’uso, che risulta coerente con gli obbiettivi di un ordinato sviluppo dell’assetto del territorio, e prendo spunto del ragionamento che segue dalla sentenza del Tar Piemonte n. 457/2021:

«Il presupposto imponibile per il pagamento del contributo va dunque ravvisato nella domanda di una maggiore dotazione di servizi (rete viaria, fognature, ecc.) nell’area di riferimento, che sia indotta dalla destinazione d’uso concretamente impressa all’immobile; ma poiché l’entità degli oneri di urbanizzazione è in buona sostanza correlata alla variazione del carico urbanistico, è ben possibile che un intervento di ristrutturazione e mutamento di destinazione d’uso possa non comportare l’obbligo della corresponsione del contributo nella misura in cui non risulti aggravato il carico urbanistico. Correlativamente, è altrettanto possibile che in caso di mutamento di destinazione di uso nell’ambito della stessa categoria urbanistica, faccia seguito un maggior carico urbanistico indotto dalla realizzazione di quanto assentito e siano quindi dovuti i relativi oneri concessori».

L’intervento di mutamento di destinazione d’uso può essere soggetto a oneri di urbanizzazione qualora siano relazionati all’effettiva incidenza o aggravamento del carico urbanistico. Per questo si devono distinguere i possibili casi di cambio di destinazione urbanisticamente rilevanti o meno:

1) passaggio tra categorie urbanistiche diverse	senza incremento del carico insediativo
2) passaggio tra categorie urbanistiche diverse	con aggravamento del carico insediativo
3) cambio d’uso nella stessa categoria urbanistica	senza maggior carico insediativo
4) cambio d’uso nella stessa categoria urbanistica	che inducono maggior carico insediativo

Enti pubblici, quando esigere gli Oneri di urbanizzazione

Gli interventi su tessuti già edificati e nelle ristrutturazioni edilizie può creare difficoltà nell’individuare i corretti parametri e aspetti che portano al maggior carico urbanistico, cioè a richiedere un maggior utilizzo delle dotazioni, standard, servizi e infrastrutture già esistenti.

Ed ecco perchè in caso di interventi edilizi di una certa rilevanza la P.A., per poter legittimamente esigere il contributo per gli oneri di urbanizzazione, deve dare conto degli indici o, comunque, delle condizioni da cui si evince il maggior carico urbanistico rispetto alla preesistente situazione (TAR Piemonte n. 457/2021).

Di conseguenza è da considerare illegittima la richiesta di pagamento degli oneri di urbanizzazione per una ristrutturazione edilizia consistente nella demolizione e ricostruzione di un preesistente edificio, che non ha comportato un aumento del carico urbanistico, a prescindere dalle modifiche di sagoma e prospetti dell’immobile stesso (TAR Piemonte n. 457/2021).

Per esempio, il caso di demolizione e ricostruzione di edificio esistente che mantiene destinazione d’uso, volumetria e superficie lorda di pavimento non concretizza un aumento del carico urbanistico. E di conseguenza viene meno il presupposto per la richiesta di oneri di urbanizzazione.

Il miglior consiglio che posso condividere è verificare sempre le norme regionali, gli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi comunali per conoscere le definizioni e criteri applicati per chiedere il pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Infatti può capitare che i Comuni sottopongono gli interventi di ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione o cambi di destinazione al pagamento di oneri di urbanizzazione, senza la adeguata giustificazione della loro incidenza e incremento sui carichi urbanistici.