Giudice penale, valutazione reati edilizi con titoli abilitativi anche dopo anni (Cass. pen. 15012/2026)

demolizione edificio esistente

La Cassazione penale, con sentenza n. 15012/2026, ha esaminato i principi di affidamento e autotutela amministrativa, disciplinata dall’articolo 21-nonies, per una fattispecie di concessione edilizia in sanatoria ottenuta ai sensi dell’articolo 39 L. 724/1994, avendo accertato superamento del limite volumetrici di 750 metri cubi ammissibili. Infatti, in sede di procedimento giudiziario penale, è stato confermata la legittimità dei poteri valutativi del giudice penale nei confronti di una concessione edilizia in sanatoria ottenuta per condono, e il conseguente ordine di demolizione impartito dal giudice dell’esecuzione. In corso di procedimento penale, i soggetti interessati hanno eccepito l’illegittimità di questa azione, ritenendo violati i limiti posti dalla legge all’esercizio dei poteri di autotutela amministrativa, previsti dalla L. 241/1990 sul procedimento amministrativo. In verità il giudice penale mantiene pieni poteri valutativi dell’atto amministrativo illegittimo, e può agire anche qualora sia intervenuta la prescrizione.

Poteri del giudice penale vs titoli abilitativi rilasciati dalla pubblica amministrazione

Per quanto si crede in giro, in sede di giudizio penale e in sede di esecuzione, il giudice mantiene poteri di intervento e sindacato sui titoli abilitativi rilasciati, sia in via ordinaria che in sanatoria. Infatti il regime penale non segue del tutto le logiche e normative previste dal regime amministrativo edilizio, tant’è che il giudice penale può intervenire in tal senso anche quando il reato edilizio risulti accertato come prescritto. La sentenza di Cassazione penale n. 15012/2026 esprime questo principio affermando, tra l’altro, che i termini di annullamento in autotutela (una volta diciotto mesi, poi dodici e ad oggi sei mesi), previsti dall’articolo 21-novies della L. 241/1990, per le autorizzazioni rilasciate dalla pubblica amministrazione valgano soltanto nei confronti della stessa pubblica amministrazione, rimanendo invece esclusi per il giudice penale. Si riporta l’estratto dalla sentenza:

«il giudice che, ai fini della decisione richiesta, debba valutare la validità ed efficacia di un provvedimento amministrativo (nella specie, l’invocato provvedimento di condono), non soggiace ad alcuno dei limiti posti invece alla pubblica amministrazione in sede di esercizio del potere di autotutela. Ciò in quanto l’onere del giudice in tema di reati edilizi è interamente volto alla verifica, in via incidentale, della legittimità del permesso di costruire in sanatoria, senza che ciò comporti l’eventuale “disapplicazione” dell’atto amministrativo ai sensi dell’art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato E, atteso che viene operata una identificazione in concreto della fattispecie con riferimento all’oggetto della tutela, da identificarsi nella salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio regolati dagli strumenti urbanistici. (Sez. 3, n. 46477 del 13/07/2017, Menga, Rv. 273218 – 01). Tale principio, affermato dalla Corte con riferimento al giudizio di cognizione, senz’altro trova applicazione anche nella successiva fase di esecuzione: ne discende che il giudice penale conosce dell’atto amministrativo ai soli fini della valutazione in ordine alla sussistenza dell’elemento normativo della fattispecie, senza disapplicare l’atto amministrativo illegittimo o effettuare valutazioni rimesse alla pubblica amministrazione. (Sez. 3, n. 27148 del 17/05/2023, Burato, Rv. 284735 – 03). Tale essendo l’ambito della cognizione del giudice penale, anche nella fase esecutiva, non può ritenersi che tale attività soggiaccia ai limiti previsti per l’autorità amministrativa, poiché, si ribadisce, il giudice esercita un potere di cognizione del fatto ai soli fini della valutazione della relativa rilevanza penale.
Poste tali premesse, nel caso di specie non si ravvisa né la violazione della invocata norma di cui all’art. 21-novies l. n. 241/90, poiché non si verte nella distinta materia dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio di provvedimenti amministrativi, né il dedotto vizio di motivazione, avendo il giudice fatto buon governo dei suddetti principi, utilizzando argomenti logici e congrui con riferimento alla inesistenza dei presupposti in fatto e in diritto per ritenere l’efficacia del provvedimento di permesso di costruire in sanatoria: ha, in particolare, richiamato il contenuto della nota emessa dal Comune competente che, sul punto, evidenziava illegittimità del provvedimento adottato, sia perché rilasciato in assenza del deposito della documentazione necessaria, sia per la non corrispondenza dei dati catastali, sia, infine, per il superamento dei limiti volumetrici. Ne discende che il motivo di ricorso, sul punto, è manifestamente infondato.».

L’esito negativo degli accertamenti consente al giudice penale di sindacare il titolo edilizio rilasciato

Il giudice penale ha il potere dovere di sindacare la legittimità titoli abilitativi ottenuti in assenza dei requisiti previsti dalla normativa è ampio, e deriva dall’indipendenza della valutazione e dei poteri previsti dal regime penale, che sono diversi da quelli disciplinati dalla L. 241/1990. Da decenni la giurisprudenza ordinaria e amministrativa sostiene che l’incidenza del provvedimento amministrativo su un reato già commesso impone al giudice penale di «controllare, pieno iure, la sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio» (Cass. pen. 15946/2026, n. 9331/2023).

Questo potere-dovere trova applicazione anche nei casi di «avvenuta quanto insuperabile maturazione del silenzio assenso, perfino in eventuale assenza dei requisiti di legge, in quanto le verifiche del giudice penale in materia di consumazione di reati edilizi come anche della loro eventuale estinzione per sanatoria, non implicano anche la potenziale “disapplicazione” degli eventuali titoli amministrativi intervenuti ab origine rispetto all’edificazione ovvero sopravvenuti poi “a sanatoria”, bensì impongono un più ampio e complesso vaglio di conformità della fattispecie concreta rispetto ai requisiti urbanistici e/o di sanatoria stessa; cosicché, l’esito negativo di tali accertamenti non determina, anche in presenza di provvedimenti autorizzativi o di sanatoria rilasciati (tantomeno per silenzio assenso), la loro “disapplicazione”, ma un più generale giudizio negativo sulla sussistenza dei requisiti di legge per la realizzazione dell’opera o per la sua stessa sanatoria. Con l’ulteriore conseguenza per cui non osta alla predetta verifica del giudice penale ogni disquisizione pur proposta in via difensiva come risulta in ordinanza, e probabilmente richiamandosi alla portata, tra gli altri, dell’art. 21-nonies L. 241/1990 circa la persistente efficacia, se non più autoannullabile, dell’atto di sanatoria formatosi per silenzio assenso, una volta decorsi i termini previsti dalla domanda, ancorché in assenza dei requisiti di legge» (Cass. Pen. 15946/2026, vedi anche n. 18467/2025).

Sullo stesso argomento la Cassazione ha dettagliato il seguente principio in merito alla valutazione e “disapplicazione” del titolo abilitativo ottenuto con carenza dei requisiti necessari, primo tra tutti la conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia:

«il principio per cui “l’esito negativo degli accertamenti del giudice penale in materia di conformità della fattispecie concreta rispetto ai requisiti urbanistici e/o di sanatoria stessa non determina, anche in presenza di provvedimenti autorizzativi o di sanatoria per silenzio assenso, la loro “disapplicazione”, ma un più generale giudizio negativo sulla sussistenza dei requisiti di legge per la realizzazione dell’opera o per la sua stessa sanatoria. Con l’ulteriore conseguenza per cui non osta alla predetta verifica del giudice penale ogni disquisizione circa la persistente efficacia, dell’atto di sanatoria o autorizzativo formatosi per silenzio assenso, ancorché in assenza dei requisiti di legge, se non più autoannullabile una volta decorsi i termini a tale proposito previsti dal legislatore; poiché il giudizio di verifica del giudice penale non riguarda l’atto bensì opera su un diverso piano, riguardando la corrispondenza tra il fatto e la disciplina urbanistica vigente nella prospettiva della sussistenza, persistenza o meno del reato”. (Cass. penale n. 15946/2026, n. 18467/2025)».

Sussiste un consolidato orientamento di Cassazione penale secondo è da riconoscersi al giudice un potere-dovere di valutazione del titolo abilitativo finalizzato, non tanto ad una valutazione di legittimità prodromica all’eventuale disapplicazione, quanto piuttosto, e precipuamente, ad una verifica della sussistenza effettiva dei presupposti, di fatto e di diritto, dai quali dipende l’estinzione del reato (fra le tante Cass. Pen. n. 15946/2026, n. 27977/2019; n. 46477/2017; n. 26144/4/2008).

Giudice penale non annulla i permessi rilasciati ma dispone demolizione dell’opera.

Il giudice penale non elimina formalmente il titolo, ma verifica se l’opera sia conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia. Se il permesso è sostanzialmente illegittimo, il giudice può ritenere che esso non impedisca la configurazione del reato edilizio. Secondo Cass. pen. n. 30473/2025, in questi casi non si tratta propriamente di una “disapplicazione” dell’atto amministrativo (cosa vietata dall’ordinamento), ma della verifica dell’elemento normativo della fattispecie penale. Può neutralizzare gli effetti del titolo edilizio rilasciato in maniera illegittima, e trasmettere gli atti all’ente pubblico competente o determinare, di fatto, l’attivazione dei poteri amministrativi conseguenti da parte del Comune o di altra amministrazione competente, la quale una volta chiamata a rivedere il proprio atto, deve agire di conseguenza.

Conclusioni

Il soggetto che ha commesso un abuso edilizio, o l’attuale avente causa, non può confidare ciecamente in un titolo abilitativo ottenuto (anche in sanatoria o per silenzio assenso) dalla Pubblica Amministrazione al fine di evitare le conseguenze della condotta illecita. La valutazione del giudice penale sui reati edilizi è sempre possibile, e può portare alla conclusione che il titolo abilitativo, ancorché esistente sul piano formale, sia nullo sul piano sostanziale per l’estinzione del reato e della sanzione demolitoria prevista dall’articolo 31 comma 9 DPR 380/2001.

Tutti i diritti sono riservati – all rights reserved

Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili.

Articoli recenti




Articoli correlati

Torna su