Fiscalizzazione parziali difformità in zona vincolata, binomio sbloccato dal Salva Casa

FAQ fiscalizzazione edilizia:

1. Quali fiscalizzazione edilizie esistono attualmente? 3 + 1, ossia tre tipologie sanzioni pecuniarie (articoli 33, 34 e 37) utili per mantenere in situ opere non sanabili e destinate alla demolizione, e una speciale, con effetto sanante, relativa agli annullamenti del permesso di costruire (art. 38 TUE)
2. Quando è possibile applicare la fiscalizzazione edilizia per parziali difformità dal permesso di costruire? La sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione per parziali difformità al permesso di costruire (art. 34 c.2 DPR 380/2001) può applicarsi soltanto quando la rimessa in pristino pregiudica la parte legittima, e la sua applicazione può avvenire dopo aver emesso l’ordine di demolizione.
3. Cosa comporta il pagamento della sanzione pecuniaria di fiscalizzazione? Il saldo del pagamento della sanzione impedisce la demolizione della parte illegittima nei casi disciplinati dall’articolo 34, secondo comma, del DPR 380/2001, consentendo così il mantenimento dell’opera sanzionata;
4. La fiscalizzazione equivale a sanatoria edilizia propria? Negativo: anche dopo le modifiche apportate dalla legge n. 105/2024 “Salva Casa” al testo unico edilizia, la natura della fiscalizzazione rimane invariata. A conferma di ciò, consiglio la lettura di sentenze del Consiglio di Stato già pubblicate sul blog.

È possibile invece fare la fiscalizzazione per parziali difformità dal titolo abilitativo, ai sensi dell’articolo 34 TUE, su immobile sottoposto a vincolo di varia natura? Per dare una risposta, occorre esaminare meglio gli ultimi cambiamenti normativi e la posizione della giurisprudenza, e dividere le questioni verificatesi anteriormente e posteriormente alla L. 105/2024 “Salva Casa”, avendo inciso anche in questo ambito.

1. Fiscalizzazione di parziali difformità “vincolate” ante Salva Casa

Prima dell’entrata in vigore del decreto Salva Casa l’articolo 32, comma 3, DPR 380/2001, aveva questa stesura:

3. Gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.

Si evince che le parziali difformità effettuate dal permesso di costruire (o titoli equipollenti come Concessione edilizia o licenza edilizia, ma anche SCIA alternativa e DIA alternativa), effettuate su immobili sottoposti a vincoli di vario tipo, erano escluse dalla possibilità per due ordini di motivi:

1. qualsiasi illecito edilizio compiuto su questi immobili, di livello inferiore alle variazioni essenziali, era automaticamente qualificato a sua volta come variazione essenziale al titolo abilitativo primario ai sensi dell’articolo 32 TUE (permessi di costruire o similari)
2. in caso di aumento di volume e/o superficie utile, su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, c’era il divieto assoluto di valutare la compatibilità paesaggistica postuma;

Il primo motivo era sufficiente per escludere automaticamente possibili forme di fiscalizzazione verso le parziali difformità dal permesso su immobili vincolati, a causa della “promozione” dell’abuso verso l’alto, cioè in variazioni essenziali. Sull’inapplicabilità della fiscalizzazione dell’abuso edilizio in zona vincolata, consigliata la anche lettura della sentenza di Cassazione penale n. 9586/2026:

«Ciò posto, con riferimento ad opere realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico – come avvenuto nel caso di specie – l’art. 32, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 dispone che le stesse sono da ritenere sempre o «in totale difformità» o «variazioni essenziali». In questo senso è chiaramente orientata anche la giurisprudenza, secondo la quale, infatti, in presenza di interventi edilizi in zona paesaggisticamente vincolata, ai fini della loro qualificazione giuridica e dell’individuazione della sanzione penale applicabile, è indifferente la distinzione tra interventi eseguiti in difformità totale o parziale ovvero in variazione essenziale, in quanto l’art. 32, comma 3, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, prevede espressamente che tutti gli interventi realizzati in zona sottoposta a vincolo paesaggistico eseguiti in difformità dal titolo abilitativo, inclusi quelli eseguiti in parziale difformità, si considerano come variazioni essenziali e, quindi, quali difformità totali (cfr., tra le tante, Cas. Pen. n. 37169 del 06/05/2014, e n. 1486 del 03/12/2013, dep. 2014). Ne discende, in conclusione, che la procedura di “fiscalizzazione” di cui all’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 non è mai applicabile alle opere realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, siccome queste non possono essere mai ritenute «in parziale difformità» (vedi anche Cass. Pen. n. 1443 del 18/11/2019).

Tuttavia, con l’entrata in vigore della Legge n. 105/2024 “Salva Casa”, il regime risulta leggermente cambiato

2. Fiscalizzazione di parziali difformità “vincolate” ante Salva Casa

Con l’entrata in vigore della L. 105/2024, il legislatore ha cambiato diversi aspetti nel regime repressivo e sanzionatorio edilizio del testo unico DPR 380/2001, ad esempio abrogando l’ultimo periodo del comma 3, articolo 32:

3. Gli interventi di cui al comma 1, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44. Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.

È stata eliminata quella clausola residuale che “riqualificava” in variazioni essenziali ogni illecito edilizio inferiore alla stessa definizione. Allo stesso tempo, all’interno del nuovo articolo 36-bis è stata prevista la possibilità di regolarizzare anche il profilo paesaggistico per parziali difformità e variazioni essenziali, anche con aumento di volumetria e/o superficie utile. Sul punto, ci sono già state conferme dalla giurisprudenza, vedasi Consiglio di Stato n. 9428/2025.

Dalla lettura combinata degli articolo 32, 34 e 36-bis del testo unico edilizia, appare evidente lo sblocco delle fiscalizzazioni per parziali difformità dal permesso compiute su immobili sottoposti a vincoli di varia natura. Ma prima di gioire arriva la pillola amara: il legislatore, forse per bilanciare i benefici, ha aumentato l’importo da versare a titolo di sanzione pecuniaria sulle parziali difformità dal permesso:

2. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

Conclusioni

La fiscalizzazione rappresenta l’estrema ratio per salvare l’integrità dell’immobile, nei casi in cui non si possa ottenere la sanatoria nelle forme previste attualmente dagli articoli 36 e 36-bis del DPR 380/2001. Con la legge Salva Casa il legislatore ha inteso abbassare il livello della “zona rossa”, ossia l’ambito degli abusi primari e quelli insanabili.

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