Fiscalizzazione non equivale a sanatoria dell'abuso edilizio, conferma di Cassazione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

08/01/2026
Fiscalizzazione
08/01/2026

Confermata esclusione natura sanante della sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione dell’abuso edilizio, conforme anche a quanto dettato dal Consiglio di Stato. Si tratta di quelle opere non sanabili per vari motivi, e in quanto opera abusive vengono tollerate, nello stato in cui si trovano, solo in funzione di conservazione di quelle realizzate legittimamente (vedasi anche Cass. Pen. n. 44049/2024, n. 28747/2018). La Cassazione penale, con sentenza n. 41208/2025, è tornata a stigmatizzare l’ambito ed effetti della cosiddetta fiscalizzazione degli illeciti edilizi, esaminando una fattispecie di fiscalizzazione per parziali difformità dal permesso di costruire avvenuta in zona soggetta a vincolo paesaggistico, e pertanto non fiscalizzabile secondo il regime previgente al D.L. 69/2024 “Salva Casa. Essa ha affermato che:

«La disciplina prevista dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (cosiddetta procedura di fiscalizzazione dell’illecito edilizio) trova applicazione, in via esclusiva, per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, e non equivale ad una «sanatoria» dell’abuso edilizio, in quanto non integra una regolarizzazione dell’illecito e non autorizza il completamento delle opere realizzate».

La natura permanente di abuso delle opere fiscalizzate è da ritenersi confermata anche alla luce della nuova formulazione dello Stato Legittimo (articolo 9-bis T.U.E), anche se nella terza parte viene stabilito che le opere fiscalizzate concorrono a determinare lo Stato Legittimo. Ebbene sì, concorrono a determinarlo ma non significa che esse siano equivalenti o equiparate a ogni opera sanata o autorizzata. Nel momento in cui scrivo si è consolidata pure la giurisprudenza che considera non pienamente sanate le opere condonate (anche se la L. 199/2025 ha tentato di porre in rimedio).

Sul punto occorre precisare che prima della entrata in vigore della legge n. 105/2024, l’articolo 32, comma 3, del D.P.R. 380/2001, conteneva una clausola residuale qualificava in variazione essenziale al progetto approvato qualsiasi illecito edilizio diverso da quelli delle variazioni essenziali medesime, abrogata poi dalla legge Salva Casa. Per completezza di trattazione si deve rammentare che dopo la legge n. 105/24 è venuto meno anche l’automatismo equiparante tout court a totale difformità le opere comportanti variazione essenziali effettuati su immobili vincolati, come riconosciuto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 9428/2025.

Sullo stesso argomento il Consiglio di Stato, con sentenza n. 8904/2025 aveva già affermato che la sanatoria edilizia si fonda su un accertamento che non è ricavabile dalla fiscalizzazione dell’abuso, ovvero dal suo mantenimento in opera previo pagamento di una sanzione pecuniaria sostitutiva di quella ripristinatoria, tenendo conto anche della sopravvenuta legge n. 105/2024 “Salva-casa”.

Fiscalizzazioni edilizie, quadro riassuntivo generale

Esistono diverse procedure di fiscalizzazione all’interno del testo unico edilizia, e in questa sede si trattano al netto del loro rapporto con le altre normative aventi incidenza urbanistica ed edilizia, nonchè alle norme di settore. Le Linee Guida o FAQ emanate dal MIT lo scorso 29 gennaio 2025 hanno lasciato trapelare margini possibilistici di equiparazione tra fiscalizzazione e sanatoria edilizia; tuttavia, da subito espressi riserve su tale presa di posizione, avanzando note di prudenza su questa visione.

Il pagamento di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione di un abuso edilizio non equivale a una sanatoria, né lo diventa per via indiretta, neppure dopo le modifiche introdotte dalla legge n. 105/2024 (“Salva Casa”) alla definizione di Stato Legittimo contenuta nell’articolo 9-bis del D.P.R. 380/2001.
Su questo punto la giurisprudenza è chiara e il nuovo impianto normativo non ha cambiato la sostanza del problema: la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio è un istituto ben consolidato nel Testo Unico dell’Edilizia, ma spesso frainteso. Essa non nasce per “regolarizzare” l’opera, bensì per sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria, solo in presenza di specifiche tipologie di abuso e di presupposti ben delimitati dalla legge. In linea generale, la fiscalizzazione è prevista:

per le parziali difformità dal permesso di costruire o SCIA alternativa (art. 34, comma 2);
per la ristrutturazione edilizia “pesante” realizzata in assenza o in totale difformità dal permesso/SCIA alternativa (art. 33, comma 2);
per le opere eseguite in assenza o in difformità dalla SCIA (art. 37, commi 1, 2 e 3);
nei casi di annullamento del permesso di costruire (art. 38).

In tutte queste ipotesi, la sanzione pecuniaria sostitutiva non elimina il carattere abusivo dell’opera. L’immobile rimane, sotto il profilo urbanistico-edilizio, un manufatto antigiuridico “tollerato in situ”, ma privo di legittimazione piena. È proprio per questo motivo che la fiscalizzazione non può essere confusa con la sanatoria edilizia, la quale presuppone invece un accertamento di conformità, oggi disciplinato dagli articoli 36 e 36-bis del D.P.R. 380/2001.

Non deve neppure sorprendere se, nelle normative regionali, si rinvengano ulteriori declinazioni o ipotesi applicative dell’istituto. Tuttavia, su tali previsioni occorre mantenere la massima cautela, poiché non sempre risultano coerenti con l’impianto del Testo Unico e, in alcuni casi, possono sollevare seri dubbi di legittimità. La ratio della fiscalizzazione è chiara:
non “sanare” l’abuso, ma rinunciare alla demolizione quando essa risulti sproporzionata o non praticabile, compensando la collettività attraverso una sanzione economica che neutralizzi il vantaggio derivante dal mantenimento dell’opera abusiva. In sintesi, anche dopo il “Salva Casa”, il principio resta invariato: