Condono edilizio in area naturale protetta, parchi e riserve • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
11/06/2025
Condono Edilizio

Come regolarizzare abusi edilizi effettuati su immobili sottoposti a vincolo di aree naturali protette, o di ente parco? Diventa difficile condonare in queste aree perchè serve parere favorevole per un vincolo di inedificabilità, e questo vale per tutte e tre le norme sul condono.

Esiste una disciplina di tutela specifica per valorizzare e conservare il patrimonio naturale del Paese, ovvero la legge n. 394/1991 relativa alle aree protette e agli enti parco, che si configura quasi sempre sotto forma di vincolo areale, capace di interessare anche vaste porzioni di territorio. La presenza di questo particolare vincolo potrebbe comportare diverse problematiche per le istanze di condono presentate, sia in caso di preesistenza sia di sopravvenienza rispetto al loro deposito, nonché all’esecuzione delle opere.

La legge n. 394/1991 individua preliminarmente come patrimonio naturale le formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche e biologiche, o gruppi di esse, caratterizzate da un rilevante valore naturalistico e ambientale, e dà attuazione agli articoli 9 e 32 della Costituzione. I relativi territori terrestri, marini e lacuali, costituenti aree naturali protette e relative aree contigue, sono soggetti a uno speciale regime di tutela e gestione, con lo scopo di perseguire, in particolare, le seguenti finalità:

conservazione di specie animali o vegetali, di associazioni vegetali o forestali, di singolarità geologiche, di formazioni paleontologiche, di comunità biologiche, di biotopi, di valori scenici e panoramici, di processi naturali, di equilibri idraulici e idrogeologici, di equilibri ecologici;
applicazione di metodi di gestione o di restauro ambientale idonei a realizzare una integrazione tra uomo e ambiente naturale, anche mediante la salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici e delle attività agro-silvo-pastorali e tradizionali;
promozione di attività di educazione, di formazione e di ricerca scientifica, anche interdisciplinare, nonché di attività ricreative compatibili;
difesa e ricostituzione degli equilibri idraulici e idrogeologici.

In sintesi, la tutela di queste aree si attua principalmente attraverso l’istituzione di parchi e riserve naturali, definiti su base nazionale, regionale, provinciale o locale, e mediante la creazione dell’ente preposto alla loro gestione. Tra i parchi nazionali più noti si ricordano:

Cilento e Vallo di Diano (Cervati, Gelbison, Alburni, Monte Stella e Monte Bulgheria);
- Gargano;
- Gran Sasso e Monti della Laga;
- Maiella;
- Val Grande;
- Vesuvio.
- Matese;
- Portofino, comprendente la già istituita area protetta marina di Portofino.

L’articolo 6, comma 3, della L. 394/1991 introduce una prima rigida misura di salvaguardia, stabilendo l’inedificabilità assoluta al di fuori dei centri abitati, e a certe condizioni anche al loro interno, vietando in particolare nuove costruzioni, ristrutturazioni rilevanti, cambi di destinazione d’uso del suolo e qualsiasi intervento in grado di compromettere gli obiettivi di tutela sopra elencati, consentendo invece solo interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Il divieto decorre dall’istituzione della singola area protetta (comma 4) fino all’approvazione del relativo regolamento. Restano tuttavia alcune ipotesi di deroga previste dall’articolo 11, mentre non è ammessa alcuna regolarizzazione, sanatoria o autorizzazione postuma, restando impregiudicata la rimessa in pristino in caso di inosservanza (comma 6). Sono invece consentite le ulteriori attività disciplinate dal regolamento del parco.

L’articolo 13 prevede l’obbligo di ottenere preventivamente il nulla osta da parte dell’Ente Parco per il rilascio dei titoli abilitativi relativi a impianti e opere edilizie da realizzare all’interno del territorio del parco, in conformità alla disciplina generale, al regolamento e al piano adottato/approvato, richiamando il procedimento di approvazione dei piani regolatori comunali. Inoltre, il procedimento per il rilascio del nulla osta, ai sensi dell’articolo 13, prevede il silenzio assenso per le normali pratiche edilizie, trascorso il termine di sessanta giorni dalla richiesta, come chiarito dalla modifica all’articolo 20, comma 4, della L. 241/1990 (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 17/2016). Per quanto riguarda le istanze di condono, invece, si applicano le vigenti disposizioni in materia di silenzio-rifiuto, tenendo conto delle varie modifiche succedutesi nel tempo all’articolo 32 della L. 47/1985.

Essendo la legge 394/1991 una legge quadro e di riordino della materia, le norme transitorie hanno esteso le sue disposizioni anche ai parchi nazionali preesistenti, istituiti con precedenti normative, tra cui le L. 67/1988 e L. 305/1989. A titolo informativo, rientra in questa ampia disciplina anche la Zona di promozione economica e sociale, prevista all’articolo 13-bis. Fatta questa doverosa introduzione, va sottolineato il difficile rapporto tra la domanda di condono edilizio e il vincolo di Ente Parco o di area naturale protetta ai sensi della L. 394/1991, trattandosi di una relazione spesso incompatibile. La giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato n. 4472/2025, Ad. Plen. n. 17/2016) e costituzionale (Corte Cost. n. 429/2004) ha confermato un approccio differenziato per le aree ricomprese nelle zone protette, sancendo il divieto di legittimazione postuma delle opere, in ragione della «radicale inammissibilità dei pareri postumi dell’Ente Parco e della natura preventiva dell’autorizzazione di cui all’art. 13 della legge quadro sulle aree protette».

È stato inoltre affermato che la disciplina urbanistico-edilizia deve cedere il passo alla legge-quadro sulle aree protette in caso di conflitto, sulla base della prevalenza della tutela naturalistica, riconosciuta come valore di rango costituzionale. La conseguenza diretta è una rigorosa interpretazione dell’articolo 13 della L. 394/1991, che consente esclusivamente nulla osta preventivi dell’Ente Parco, impedendo quindi qualsiasi forma di regolarizzazione postuma tramite condono, anche se prevista dal D.P.R. 380/01 (Testo Unico Edilizia).

Nell’ambito del condono nelle aree naturali protette ex L. 394/1991, le norme e gli orientamenti giurisprudenziali si mostrano sfavorevoli alla sanabilità degli abusi edilizi, per le seguenti ragioni:

Le aree naturali protette, i parchi e le riserve naturali costituiscono vincoli che si sovrappongono, in quanto aree automaticamente tutelate per legge ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera f, del D.Lgs. 42/2004 (in continuità con quanto previsto dalle abrogate norme del D.Lgs. 490/99 e della L. 431/85);
Il vincolo sulle aree naturali protette ha generalmente carattere di inedificabilità assoluta, potendo solo in casi limitati assumere valore relativo (ove previsto da piani e regolamenti di Parco). Ne deriva l’inammissibilità del condono per opere realizzate in contrasto con tali vincoli, qualora questi siano stati imposti prima dell’esecuzione delle opere stesse, come previsto dall’articolo 33, primo comma, della L. 47/85
Va ribadito che l’Ente Parco è titolato a esercitare i propri poteri, anche nel rilascio del nulla osta, pur se non direttamente coinvolto nel procedimento di condono edilizio. La ratio dell’articolo 13, comma 1, della L. 394/1991 — come delle leggi regionali che prevedono la sospensione delle attività e la riduzione in pristino in caso di violazioni — consiste nel riconoscere un potere generale di intervento dell’Ente Parco a tutela del vincolo, anche nell’ambito di procedimenti edilizi e di condono.
Ai fini degli effetti sospensivi verso provvedimenti sanzionatori di natura amministrativa e penale derivanti dall’avvenuta presentazione dell’istanza, comprensiva delle relative oblazioni (articoli 38 e 44 L. 47/85), la pendenza della domanda non ha rilievo determinante per bloccare (automaticamente) i poteri repressivi dell’ente medesimo, atteso che le previsioni contenute nelle norme sui condoni debbono ritenersi impeditive dell’esplicazione dei poteri comunali di repressione dell’abuso edilizio ma non idonee a paralizzare i distinti ed autonomi poteri di tutela ambientale che competono all’Ente Parco nei casi in cui quanto realizzato, oltre a non essere regolare sotto il profilo edilizio-urbanistico, sia altresì contrastante con il vincolo di inedificabilità assoluta previsto dalla normativa di tutela ambientale ex lege n. 394/1991, che vieta nuove costruzioni e la trasformazione di quelle esistenti nell’area su cui sorge il manufatto. Non è condivisibile, dunque, la tesi secondo cui, una volta presentata dall’interessato domanda di sanatoria edilizia, il potere esercitabile dall’Ente Parco si ridurrebbe alla espressione del parere ex art. 32 legge n. 47/1985, nell’alveo del procedimento di condono edilizio; tesi che, nella sostanza, presuppone una sorta di forza attrattiva di quest’ultimo procedimento (con assoggettamento alla relativa tempistica, se non anche ai ritardi ed inerzie ad esso inerenti) rispetto a procedimenti volti alla tutela ambientale, che non trova supporto normativo e, inoltre, collide con la prevalenza data dal legislatore, mediante la stessa previsione dell’art. 32 cit., all’interesse alla tutela dei valori protetti da vincoli, rispetto all’interesse alla conservazione e regolarizzazione del patrimonio edilizio esistente (Cons. di Stato n. 4472/2025).
È stato chiarito che la valutazione operata dall’Ente Parco sottesa all’art. 13 L. 394/1991 è di “conformità” con le previsioni contenute nel Piano del Parco e del suo Regolamento e non di “compatibilità”, soggetta alla autorizzazione paesaggistica ed edilizia «senza residui margini di apprezzamento» (Cons. di Stato n. 4472/2025).
È soggetta al silenzio rigetto la domanda di condono avente ad oggetto di fabbricati e opere realizzate abusivamente in area protetta all’interno del Parco (cfr. Cons. Stato n. 4472/2025, n. 882/2020);
L’Ente Parco è tenuto ad esprimersi sulle istanze di condono presentate ai sensi della L. 47/85 e L. 724/94,poiché è necessaria l’acquisizione dei pareri e nulla osta di tutti gli Enti preposti alla tutela dei vincoli esistenti al momento del rilascio della relativa concessione in sanatoria (Cons. di Stato Ad. Plenaria n. 20/1999);
Col terzo condono, la preesistenza del vincolo delle aree naturali protette o la sua successiva istituzione rispetto all’abuso potrebbe comportare l’esclusione automatica dalla sanatoria per abusi primari, lasciando invece risicate possibilità verso gli abusi minori qualora il vincolo risulti sopravvenuto alle opere (articolo 32, commi 26 e 27, L. 326/03); infatti, occorre tenere a mente l’art. 32, comma 27, lett. d), D.L. n. 269/2003, che esclude la condonabilità per le opere «realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici». Specularmente, sono sanabili solo se le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello delle aree naturali protette, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che gli abusi minori (tipologie 4, 5 e 6) siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo;
Anche l’Ente Parco ben può valutare autonomamente la non riconducibilità del manufatto abusivo fra quelli sanabili col terzo condono (L. 326/03) con parere costituente arresto procedimentale – anche in assenza di parere di altre Autorità competenti sui vincoli (e tenute ad esprimersi sulla concreta compatibilità del realizzato con i vincoli) con ciò escludendosi la necessità di valutarne la compatibilità con i vincoli, giudizio necessario solo a fronte di abusi c.d. minori quali non sono quelli comportanti aumenti di superficie (Cons. di Stato n. 4059/2024).

In conclusione, l’ottenimento del titolo in sanatoria tramite condono edilizio in aree naturali protette, nei territori degli Enti Parco o delle Riserve disciplinate dalla L. 394/1991, appare estremamente difficile, poiché l’acquisizione del parere favorevole dell’Ente Parco rappresenta un passaggio essenziale e tutt’altro che scontato.