Silenzio assenso orizzontale Paesaggistica, profili e aggiornamenti giurisprudenziali • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

13/01/2026
Silenzio Assenso

Indice

Ambito applicativo del silenzio-assenso tra Pubbliche Amministrazioni
Silenzio assenso sul parere vincolante per autorizzazione paesaggistica ordinaria
Accertamento di compatibilità paesaggistica
Casistica per Conferenza dei servizi

Prendiamo in esame un particolare passaggio per ottenere l’autorizzazione paesaggistica di tipo ordinario a realizzare trasformazioni su immobili vincolati, ossia la possibile formazione del silenzio-assenso sulla richiesta di parere da parte della Soprintendenza, quando essa perviene da altra amministrazione pubblica, e non direttamente dal cittadino. Occorre premettere che il procedimento di autorizzazione paesaggistica è previsto dall’articolo 146 del D.Lgs. 42/2004 (Codice del Paesaggio) ed è di tipo pluristrutturato; significa che avviene in due fasi, in quanto la materia paesaggistica è normativamente co-gestita e co-pianificata tra il Ministero della Cultura (un tempo denominato Ministero dei beni culturali e paesaggio). In termini brevi, il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica presuppone due pareri favorevoli e conformi tra loro, da ottenersi rispettivamente prima dalla Regione (a meno che quest’ultima non abbia subdelegato enti locali come Province o Comuni) e dopo dal compente ufficio periferico del Ministero, ossia la Soprintedenza locale. Alla luce del quadro normativo aggiornato e anche alla giurisprudenza, è opportuno fare il punto sul cosiddetto Silenzio-assenso orizzontale, ossia quando la gestione della richiesta di parere vincolante della Soprintendenza viene gestito dall’ente procedente al rilascio (Regione o ente sub-delegato). Il riferimento normativo è l’articolo 17-bis della L. 241/1990. Il nodo centrare della questione riguarda la tramutazione del valore vincolante di determinati pareri decorso il termine previsto dalla legge entro cui esprimersi. In questo articolo non si tratterà della procedura semplificata di autorizzazione paesaggistica prevista dal D.P.R. 31/2017, che gode di un suo preciso regime di silenzio-assenso in sessanta giorni.

Ambito applicativo del silenzio-assenso tra Pubbliche Amministrazioni

Dopo anni di interrogativi, la giuriprudenza ha preso posizione consolidata sul valore e sui confini applicativi della formazione silenzio-assenso nelle istanze gestite tra pubbliche amministrazioni diverse, come ad esempio è appunto l’autorizzazione paesaggistica ordinaria. In tal senso è opportuno riportare il passaggio estratto dalla sentenza di Consiglio di Stato n. 1093/2024:

«l’art. 17-bis riveste nei rapporti tra amministrazioni pubbliche una portata generale analoga a quella del nuovo articolo 21-nonies nei rapporti tra amministrazioni e privati, e che “il Consiglio di Stato ritiene si possa parlare di un ‘nuovo paradigma’: in tutti i casi in cui il procedimento amministrativo è destinato a concludersi con una decisione ‘pluristrutturata’ (nel senso che la decisione finale da parte dell’Amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra Amministrazione), il silenzio dell’Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all’Amministrazione procedente l’adozione del provvedimento conclusivo».

Quello che interessa focalizzare in questa trattazione è il valore del parere vincolante, una volta decorsi i termini entro cui debba essere emanato, e l’applicazione dell’art. 17-bis legge n. 241/1990; per quanto riguarda invece i pareri consultivi, cioè non vincolanti, essi restano assoggettati alla disciplina di cui agli artt. 16 e 17 della medesima legge. Sul punto è utile rammentare che il principio di inefficacia dei provvedimenti e determinazioni relativi (anche) ai pareri adottati dopo la scadenza dei termini previsti da alcuni articoli della L. 241/90, in base a quanto stabilisce l’articolo 2, comma 8-bis, della medesima legge, introdotto dalla L. 120/2020:

8-bis. Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

Silenzio assenso sul parere vincolante per autorizzazione paesaggistica ordinaria

Da anni è emerso il problema della tardività del parere vincolante richiesto agli uffici periferici delle soprintendenze in materia paesaggistica, in base all’articolo 146, comma 5 e seguenti, del D.Lgs. 42/2004. Capita spesso di esaminare un parere tardivo (cioè pervenuto oltre il termine entro qui debba essere espresso quale parere vincolante): in tali casi esso la sua natura e valore cambia, passando da “vincolante” a “obbligatorio“. Non è cosa da poco, perchè la natura vincolante obbliga l’ente procedente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica a rispettarlo minuziosamente, mentre la natura obbligatoria lascia aperti margini valutativi maggiori all’ente procedente. In altre parole il parere obbligatorio non vincola la decisione dell’ente procedente. Diciamo però che interessa maggiormente la casistica in cui il parere richiesto alla soprintendenza non arrivi affatto, e come qualificare quel silenzio una volta decorsi i termini entro cui esprimere parere vincolante, ossia i 45 giorni dalla richiesta.

Autorizzazione paesaggistica ordinaria, è ammessibile il silenzio-assenso orizzontale sulla richiesta di parere vincolante alla soprintendenza? La risposta è affermativa, e la giurisprudenza amministrativa del Consiglio di Stato ha più volte riconosciuto l’applicabilità del silenzio-assenso orizzontale (art. 17-bis L. 241/90) sulla richiesta di parere vincolante nella procedura di autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell’aritcolo 146 D.Lgs. 42/2004, sottolineando che:

«in ordine alla questione della vincolatività o meno del parere tardivo della Soprintendenza deve essere richiamato il più recente orientamento di questo Consiglio di Stato, secondo cui è applicabile il silenzio-assenso orizzontale (art. 17-bis legge n. 241/90) anche al parere tardivo della Soprintendenza in materia di autorizzazioni paesaggistiche ex art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004» (Cons. di Stato n. 3464/2025, n. 1093/2024, n. 8610/2023).

In sostanza, decorso il termine di legge assegnato per esprimere un parere vincolante nell’ambito dell’autorizzazione paesaggistica, tale parere diventa tardivo e pertanto non più vincolante. Tale aspetto è importante perchè l’ente procedente deve agire autonomamente, considerando che l’eventuale parere pervenuto tardivamente ha perso natura vincolante.

Accertamento di compatibilità paesaggistica

La procedura di “sanatoria paesaggistica” ordinaria, prevista nel comma 5, articolo 167, del D.Lgs. 42/2004 prevede un analoga valutazione pluristrutturata, con due verifiche consequenziali, e in particolare la seconda ossia il parare vincolante della soprintendenza entro 90 giorni dalla richiesta pervenuta:

5. Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. (omissis).

Anche in questo ambito la giurisprudenza amministrativa ha già potuto confermare la possibilità di ritenere formato il silenzio-assenso sul parere richiesto alla soprintendenza nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica di tipo ordinario, qualora sia trascorso inutilmente il termine prescritto di novanta giorni:

«Applicando le suesposte coordinate esegetiche al caso all’esame, va dunque accolto il primo motivo di appello, essendosi definitivamente formato il silenzio assenso sulla richiesta di parere obbligatorio formulata ai sensi dell’art. 167, comma 5, D.lgs. n. 42/2004 dalla Regione Molise alla Soprintendenza, dal momento che il definitivo parere sfavorevole è stato emanato in data 3 maggio 2018, ossia a distanza di quasi un anno dalla richiesta inoltrata dalla Regione Molise, datata 15 giugno 2017, e dunque ben oltre il prescritto termine di 90 giorni, così risultando inutiliter dato» (Consiglio di Stato n. 1093/2024).

È da ritenere probabile una conferma simile anche per la procedura di accertamento di compatibilità paesaggistica semplificato relativo agli abusi edilizi minori, di cui all’articolo 36-bis, comma 4, del D.P.R. 380/2001.

Casistica per Conferenza dei servizi

La conferenza di servizi istruttoria (articolo 14 L. 241/1990) si può effettuare quando è necessaria una contestuale valutazione di più interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati, e può essere indetta dall’amministrazione procedente (incaricata al rilascio), anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato. Anche in questo ambito la giurisprudenza ha affermato che l’istituto del silenzio-assenso orizzontale possa applicarsi nella procedura di conferenza dei servizi, relativamente alla richiesta di parere vincolante effettuata alla Soprintendenza:

«Nell’ambito della disciplina del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146, D.Lgs. n. 42/2004, va esteso anche al parere, da rendersi da parte della Soprintendenza, il meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 17-bis della L. n. 241/90, applicabile anche in seno a una conferenza di servizi. Tutti i pareri vincolanti partecipano alla formazione di un provvedimento finale pluri-strutturato, in quanto la decisione dell’amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra amministrazione. Si evidenzia, infatti, al riguardo che il parere della Soprintendenza è “espressione di una cogestione attiva del vincolo paesaggistico. A tali pareri si applicherebbe pertanto l’art. 17-bis della legge n. 241/1990, diversamente che ai pareri consultivi (non vincolanti), che restano assoggettati alla disciplina di cui agli artt. 16 e 17. Dunque, alla stregua di tale ricostruzione, la formulazione testuale del comma 3 dell’art. 17-bis consente di estendere il meccanismo del silenzio assenso anche ai procedimenti di competenza di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, ivi compresi i beni culturali di modo che, scaduto il termine fissato dalla normativa di settore, vale la regola generale del silenzio assenso. Di conseguenza il parere della Soprintendenza per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è da considerarsi tamquam non esset». (Consiglio di Stato n. 9940/2025, n. 1093/2024, n. 8610/2023).

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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