Vincolo autostradale assoluto e inedificabilità: definizione e normativa

vincolo autostradale zone urbanizzate

Fascia di rispetto dell’autostrada serve per garantire la sicurezza della circolazione, svolgimento manutenzione e per cantieri

Indice

Fascia stradale, valore vincolo inedificabilità per sicurezza circolazione veicoli

In ambito edilizio urbanistico la presenza di una fascia di rispetto autostradale può comportare il divieto di realizzare nuove costruzioni o ampliamenti al suo interno. La fasce di rispetto stradali, e in particolare quelle autostradali, hanno diverse finalità. Inoltre può rappresentare un ostacolo per regolarizzare manufatti e opere oggetto di condono edilizio o sanatoria.

Correttamente va chiamata “fascia di rispetto autostradale”, ma avendo un carattere di inedificabilità assoluta e protezione integrale, ha assunto un significato di “vincolo autostradale”.

La necessità di assicurare la circolazione veicolare in sicurezza, di consentire ampia capacità di manutenzione e perfino di prevedere eventuali allargamento di corsie è sufficiente per attribuire il carattere assoluto di inedificabilità totale. Questa condizione impedisce di “degradare” gli effetti di vincolo assoluto a vincolo relativo, neanche con valutazioni discrezionali caso per caso (Cons. di Stato n. 7975/2021), generalmente differenziati con questi criteri:

  • vincolo assoluto: non prevede la possibilità di effettuare certe opere e interventi (al netto di quelli espressamente previsti da esso);
  • vincolo relativo: è consentita la possibilità di effettuare opere, previo ottenimento di parere, nulla osta, autorizzazione o atto di assenso comunque denominato.

Il vincolo d’inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell’opera realizzata. Infatti il divieto di costruzione al suo interno è sancito fin dall’articolo 9 della legge n. 729/1961, secondo cui:

“lungo i tracciati delle autostrade e relativi accessi, previsti sulla base dei progetti regolarmente approvati, è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie a distanza inferiore a metri 25 dal limite della zona di occupazione dell’autostrada stessa” (omissis);

Dopo pochi anni è avvenuta un’ulteriore revisione o integrazione del vincolo autostradale col DM 1404/1968, che ha ampliato la fascia di rispetto a 60 metri, qualificando le autostrade di qualunque tipo (L. 59/61 art. 4) in strade di tipo A.
La stessa distanza va maggiorata con la larghezza dovuta alla proiezione di eventuali scarpate, fosso e fasce di espropriazione risultanti da progetti approvati (art. 4 DM 1404/68).

Vigenti fasce di rispetto autostradale

Infine c’è stata la revisione generale prevista dal Codice della Strada D.Lgs. 285/1992 e relativo regolamento DPR 495/1992. Questi provvedimentri hanno differenziato la fascia di rispetto e relative distanze dal confine stradale anche per le strade di tipo A (autostrade) in base ai centri abitati definiti dall’art. 4 del predetto Codice. Qui ho riportato quelle relative alle costruzioni edilizie:

1) Entro il perimetro dei centri abitati (art. 28 DPR 495/92):

  • 30 metri: nuove costruzioni, demolizioni e ricostruzioni integrali o ampliamenti fronteggianti le strade; ciò vale anche in assenza di strumento urbanistico vigente (PRG);
  • 3 metri: costruzione o ricostruzione dei muri di cinta, di qualsiasi natura o consistenza, lateralmente alle strade;

2) Fuori dai centri abitati (art. 26 DPR 495/92):

  • 60 metri: nuove costruzioni, demolizioni e ricostruzioni integrali o ampliamenti fronteggianti le strade;
  • 30 metri: nuove costruzioni, demolizioni e ricostruzioni integrali o ampliamenti fronteggianti le strade, qualora zone previste come edificabili o trasformabili dallo strumento urbanistico generale, nel caso che detto strumento sia suscettibile di attuazione diretta, ovvero se per tali zone siano gia’ esecutivi gli strumenti urbanistici attuativi
  • 5 metri: costruzione o ricostruzione di muri di cinta, di qualsiasi natura e consistenza, lateralmente alle strade;

A queste distanze minime possono eventualmente aggiungersi, sovrapporsi o integrarsi quelle maggiori previste o imposte da progetti e pianificazione infrastrutturale: pensiamo alla previsione di allargamento delle corsie, rampe di accesso, svincoli e opere simili.

Resta sempre una possibilità, cioè quella di spostare le volumetrie preesistenti e legittimate al di fuori della fascia di rispetto.

Vincolo autostradale: carattere assoluto e inedificabilità

Anche dal tenore di questi provvedimenti emerge chiaramente come la finalità della fascia di rispetto non possa essere intesa restrittivamente al solo scopo di prevenire l’esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire pregiudizio alla sicurezza del traffico e all’incolumità delle persone, per la loro vicinanza alla sede autostradale.

Il carattere assoluto della fascia di rispetto, e degli effetti prettamente vincolistici, derivano dalla più ampia esigenza di assicurare uno spazio di territorio utilizzabile all’occorrenza dal concessionario per effettuare queste opere a prescindere dalla presenza di costruzioni al suo interno:

  • esecuzione dei lavori di manutenzione e controllo
  • impianto dei cantieri
  • deposito di materiali
  • realizzazione di opere accessori

Di conseguenza, la distanza minima per individuare le fasce di rispetto autostradale vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando nella fascia, siano arretrate rispetto alle opere preesistenti (cfr. Cons. Stato n. 7975/2021, n. 2949/2020, n. 282/2016, n. 2062/2013, Cass. Civ. n. 25401/2016, n. 9889/2014). La qualifica di “vincolo” è stata espressamente confermata in sede di giurisprudenza dal Cons. di Stato n. 7975/2021:

Il vincolo d’inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell’opera realizzata, in quanto il divieto di costruzione sancito dall’art. 9 l. 24 luglio 1961 n. 729 (e dal susseguente d.m. 1º aprile 1968 n. 1404) non può essere inteso restrittivamente al solo scopo di prevenire l’esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire, per la loro prossimità alla sede autostradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e all’incolumità delle persone, ma appare correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile, all’occorrenza, dal concessionario, per l’esecuzione dei lavori, per l’impianto dei cantieri, per il deposito di materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza limiti connessi alla presenza di costruzioni, con la conseguenza che le distanze previste vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando nella fascia, siano arretrate rispetto alle opere preesistenti (ex plurimis, Cons. St., Sez. IV, 2062/2013; Id., Sez. I, 282/2016; Id., Sez. IV 5014/2015; Cass. civ., Sez. I, 25401/2016; Id., 25668/2015).

Condono in fascia di rispetto autostradale: procedura e condizioni.

Condono edilizio in fascia di rispetto stradali e autostradali: quando è ammissibile

Demolizione e ricostruzione vietata in fascia autostradale

E’ noto che esistono diversi livelli di ristrutturazione edilizia di un edificio o manufatto costruttivo, e assumono significati diversi in base alla normativa di applicazione. Questa differenza è ancora più incisiva quando riguarda una zona sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta, come appunto quella autostradale (e stradale in genere). In caso di ristrutturazione ricostruttiva, cioè operata con demolizione e ricostruzione, in giurisprudenza sta prevalendo un orientamento contrario a qualsiasi tipologia di ristrutturazione ricostruttiva, rispetto ad un orientamento favorevole che ammetteva il mantenimento della volumetria legittimata:

  • CONTRARIO alla ricostruzione anche fedele (PREVALENTE): “la deroga al limite ed al conseguente divieto imposto dalla particolare disciplina dal codice della strada può giustificarsi soltanto nell’ipotesi in cui il fabbricato a distanza inferiore preesista all’opera stradale: per cui in caso di sua demolizione la questione della preesistenza viene meno e la ricostruzione – o nuova costruzione – comportando l’obiettivo insorgere o risorgere proprio di quel pericolo alla circolazione stradale che la norma ha inteso evitare, non possono che essere equiparate ad una nuova successiva costruzione di un fabbricato posto a distanza inferiore da quella consentita, che non giustifica deroga alcuna. Per queste ragioni non vale, infine, obiettare che alcuni interventi di “ricostruzione” (quelli non innovativi) si risolverebbero in mere “ristrutturazioni edilizie” che sarebbero estranee al campo applicativo dell’art. 18 C.d.S., e art. 28 del regolamento, il che escluderebbe l’ipotizzabilità di una nozione unitaria di “ricostruzione”, giustificando l’interpretazione seguita nella sentenza impugnata. Infatti, è sufficiente considerare che se le menzionate disposizioni non contengono alcun riferimento alla nozione di “ristrutturazione edilizia”, è perchè la normativa speciale considera qualsiasi “ricostruzione” come soggetta alle distanze dal confine stradale, senza possibilità di escludere quegli interventi che il legislatore considera diversamente ad altri effetti (come le “ristrutturazioni” al cui concetto normativo le “ricostruzioni” appartengono: v. Cass., sez. 2^, n. 22688/2009). In conclusione, con riguardo alle fasce di rispetto per l’edificazione nei centri abitati e delle distanze delle costruzioni dal confine stradale, si deve ritenere che la nozione di “ricostruzione” non debba essere tratta analogicamente dalla normativa codicistica in tema di distanze, la cui ratio è la tutela della proprietà nei rapporti di vicinato, ma direttamente dal codice della strada (art. 18) e del regolamento di attuazione (art. 28) le cui norme sono volte ad assicurare l’incolumità dei conducenti dei veicoli e della popolazione che risiede vicino alle strade. Tali disposizioni si riferiscono a qualsiasi opera di “ricostruzione” che segua (verosimilmente ma non necessariamente) ad una demolizione e non soltanto alle “nuove costruzioni”, nell’accezione elaborata dalla giurisprudenza in materia di distanze nelle costruzioni”.(Estratto dal Consiglio di Stato n. 1232/2023, ripreso a sua volta da Cass. Civile n. 2656/2015);
  • FAVOREVOLE alla ricostruzione (minoritario e superato): “il fabbricato risultante da un intervento di demolizione e fedele ricostruzione può sottrarsi al rispetto della disciplina sulle distanze minime fra costruzioni, qualora il precedente manufatto già non rispettasse dette distanze (fra le moltissime, cfr. Cass. civ., sez. III, 19 maggio 2020, n. 9189; id., sez. II, 10 febbraio 2020, n. 3043; Cons. Stato, sez. IV, 12 ottobre 2017, n. 4728; id., sez. IV, 14 settembre 2017, n. 4337). E, tale orientamento, codificato dal legislatore attraverso la modifica apportata dal D.L. n. 32 del 2019 all’art. 2-bis del D.P.R. n. 380 del 2001, costituisce oramai un principio generale dell’attività edilizia. È perciò del tutto ragionevole ritenere che, in maniera speculare, l’edificio legittimamente presente all’interno dell’area di rispetto stradale, ove demolito e fedelmente ricostruito, sia sottratto al divieto di edificazione che riguarda le nuove costruzioni, ovvero le ristrutturazioni comportanti dislocazione e/o modifiche planivolumetriche, o gli ampliamenti”(T.A.R. Toscana n. 1034/2020).

Demolizione e ricostruzione esclusa dalla deroga TUE articolo 2-bis comma 1-ter

Nel Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01 è stata recentemente inserita una speciale deroga alle distanze tra costruzioni e dai confini per gli edifici, inizialmente con L. 55/2019, e riformata dal D.L. 76/2020: l’articolo 2 bis comma 1-ter T.U.E. statuisce che, in ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell’area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è, comunque, consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti.

Invece l’articolo 26 del d.P.R. n. 495/1992 (Codice della Strada) dispone che, fuori dai centri abitati, le distanze dal confine stradale, da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a quelle ivi indicate.

Tra queste due normative non sussiste alcun conflitto in quanto l’articolo 26 del Codice della Strada è una norma speciale la quale, tenuto conto delle preminenti esigenze di sicurezza, disciplina in maniera peculiare la fattispecie della ricostruzione in caso di mancato rispetto delle distanze minime dal confine stradale. Inoltre, il comma 1-ter dell’articolo 2-bis TUE fa riferimento alle sole distanze “tra edifici” e “dai confini” per cui è riferita a quelle tra proprietà private e non anche a quelle dal confine stradale.

Deve, pertanto, ritenersi che l’anzidetto articolo 26 configura norma speciale preesistente, e che non può essere abrogata da una norma sopravvenuta, sicché il relativo contrasto va risolto, applicando il criterio di specialità: la disposizione del Codice della Strada intende tutelare l’interesse pubblico della circolazione stradale, mentre l’articolo 2-bis D.P.R. 380/01 intende tutelare la proprietà privata tra frontisti.

In tal senso vedasi la sentenza di Consiglio di Stato n. 1232/2023, la quale esclude che siano stati violati l’articolo 2 bis, comma 1 ter, del D.P.R. n. 380/2001 e il D.M. n. 1444/1968 – che si occupano esclusivamente delle distanze fra edifici, e non anche di quelle fra edifici e sede stradale -, così come l’art. 26 del D.P.R. n. 495/1992 (alla stregua del cui secondo comma “fuori dai centri abitati, come delimitati ai sensi dell’ articolo 4 del codice, le distanze dal confine stradale, da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a: a) 60 m per le strade di tipo A; b) 40 m per le strade di tipo B; c) 30 m per le strade di tipo C; d) 20 m per le strade di tipo F, ad eccezione delle “strade vicinali” come definite dall’ articolo 3, comma 1, n. 52 del codice; e) 10 m per le “strade vicinali” di tipo F”).

Opere edilizie minori e compatibilità con fascia autostradale

Il vincolo di inedificabilità autostradale è di tipo assoluto, ma significa che debba impedire automaticamente qualsiasi opera, compreso quelle irrilevanti. Sempre in riferimento alla normativa già analizzata sopra, la realizzazione di recinzione e cancello non rientrano nel divieto di edificazione, ma devono essere oggetto di verifica puntuale alla luce delle norme del Codice e della strada e del suo regolamento di attuazione, cioè di una adeguata motivazione (Cons. di Stato n. 9709/2022); né si può parlare di edificazione in violazione della fascia di rispetto, con riferimento alla realizzazione, senza ulteriori opere, di un piazzale, quale che sia il materiale disteso sul suolo ed utilizzato. Sul punto, la giurisprudenza ha già avuto modo di affermare la piena compatibilità di un parcheggio a raso con la fascia di rispetto stradale (Cons. di Stato n. 2602/2021).

In definitiva per le opere di minore entità, cioè diverse da quelle di edificazione in senso planivolumetrico e di carico urbanistico, sarà indispensabile ottenere un parere di compatibilità con la sicurezza della circolazione stradale rispetto alle opere da realizzare.

Conclusioni e consigli

La presenza di queste fasce di rispetto autostradali si ripercuote sulle seguenti tipologie e procedure edilizie:

In particolare il problema si pone per le opere già compiute e oggetto di regolarizzazione col condono, secondo quanto previsto dagli articoli 32 e 33 L. 47/85. In questi casi infatti si rendono necessarie alcune ulteriori valutazioni in base alle casistiche, tipologia di vincolo e tempistiche di apposizione del vincolo stesso rispetto all’epoca dell’abuso e relativa istanza.

Insomma, un vero rompicapo.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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