Demolizione e Ricostruzione, confermati rigidi criteri di continuità dal TAR Milano

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La distinzione tra categorie di intervento di ristrutturazione edilizia e nuova costruzione continua a rappresentare uno dei temi più complessi del diritto urbanistico attuale, in particolar modo per le inchieste avviate dalla Procura milanese su alcune ricostruzioni integrali di edifici esistenti, effettuate con SCIA alternativa. Sul tema è tornata la sentenza n. 284/2026 del T.A.R. Milano, confermando i confini da non superare negli interventi di ristrutturazione edilizia ricostruttiva, con particolare attenzione ai criteri di continuità tra vecchia e nuova costruzione, e confermando l’impostazione restrittiva già indicata dal Consiglio di Stato n. 8542/2025. Tra l’altro viene confermato quanto già stabilito da precedente sentenza n. 2748/2025 dello stesso TAR Milano.

La fattispecie: il caso analizzato dal TAR Milano.

La vicenda nasce da un intervento edilizio in un’area centrale di Milano, in cui la proprietà ha presentato una SCIA alternativa al Permesso di Costruire per un progetto di “ristrutturazione edilizia” che prevedeva:

  • La demolizione di quattro corpi di fabbrica adiacenti.
  • La ricostruzione di un unico edificio di sette piani fuori terra con destinazione direzionale e commerciale.

La contestazione del Comune di Milano

L’amministrazione comunale ha inibito l’intervento emanando un provvedimento di diffida, sostenendo che l’opera non potesse qualificarsi come ristrutturazione edilizia ma dovesse considerarsi una nuova costruzione. Le ragioni del Comune si fondavano su tre motivi:

  1. Limiti di altezza e densità: l’intervento superava le soglie stabilite dall’art. 41-quinquies, sesto comma, L. 1150/1942, ossia il superamento di 25 metri di altezza e la densità insediativa di 3 mc/mq, soglie che richiedono un Piano Attuativo;
  2. Perdita di identità dell’isolato: il passaggio di accorpamento da quattro edifici a uno solo è stato visto come una rottura della morfologia urbana preesistente.
  3. Titolo abilitativo errato: in quanto nuova costruzione, si rendeva necessario l’ottenimento preventivo del Permesso di Costruire, anziché della SCIA alternativa.

Tra Ristrutturazione edilizia e Nuova Costruzione

Il TAR Milano ha anche confermato l’orientamento restrittivo e instaurato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025, relativamente ai limiti applicativi delle categorie di intervento disciplinate dall’art. 3, comma 1, lett. d, del testo unico edilizia (D.P.R. 380/2001.) In precedenza, anche la Cassazione penale (sentenza n. 1669/2023) si è espressa in maniera restrittiva sul rapporto di continuità tra organismi edilizi preesistenti e nuovi all’interno del medesimo lotto di intervento.

I limiti della ristrutturazione ricostruttiva

Sebbene la definizione di ristrutturazione edilizia (art. 3, c.1, TUE) non imponga più l’identità di sagoma e sedime per gli immobili non vincolati, il TAR ha chiarito che l’intervento deve comunque mantenere una finalità conservativa. Se la trasformazione comporta un cambiamento sostanziale, si sconfina nella categoria di “nuova costruzione” (art. 3, comma 1, lett. e, D.P.R. 380/2001).

I criteri di continuità tra vecchia e nuova costruzione

Il cuore della sentenza del TAR Milano risiede nel “nesso di continuità” che deve legare il vecchio edificio al nuovo, riprendendo quanto già ampiamente trattato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 8425/2025:

  • L’unicità dell’edificio: la ristrutturazione deve avere come termine di paragone un unico edificio, affermando che «l’intervento deve riguardare un singolo immobile preesistente. La sentenza afferma esplicitamente che esorbita dall’ambito della ristrutturazione l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione»;
  • Contestualità temporale tra due fasi: una demolizione avvenuta in precedenza con titoli abilitativi diversi interrompe il nesso necessario per invocare il regime della ristrutturazione, in quanto l’intervento di «demolizione e ricostruzione devono costituire fasi di un intervento unitario, legittimate dal medesimo titolo edilizio. La mancanza di tale contestualità qualifica l’intervento come ripristino di un edificio demolito da tempo, con l’onere per il privato di fornire una prova rigorosa della “preesistente consistenza”»;
  • Neutralità dell’impatto sul territorio: la ristrutturazione non deve aumentare l’impatto sul territorio sotto vari profili, affermando che «l’intervento deve essere “neutro” sotto il profilo dell’impatto fisico, limitandosi al riuso del volume preesistente senza comportare “una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito”. Opere che rimodellano la morfologia del suolo (es. sbancamenti, realizzazione di piani interrati) o che accorpano volumi di pertinenze all’edificio principale violano tale principio».
  • La traccia della preesistenza: il TAR ha convalidato che, ai fini della qualificazione dell’intervento demolitorio-ricostruttivo, si qualifica come nuova costruzione il cambio del numero degli edifici e manchi una qualsiasi “traccia” dell’immobile esistente (in particolare, in via esemplificativa e non esaustiva, sotto il profilostrutturale o funzionale, delle giaciture preesistenti, delle altezze preesistenti).

Conclusioni

La sentenza n. 284/2026 del TAR Milano conferma che la libertà di sagoma e sedime non è da considerare assoluta per rientrare nella categoria di ristrutturazione edilizia, soprattutto quando avviene la demolizione e ricostruzione di uno o più edifici all’interno dello stesso lotto. Per evitare la riqualificazione in “nuova costruzione”, occorre dimostrare che il nuovo edificio conservi un legame sostanziale con la configurazione planivolumetrica preesistente, evitando accorpamenti volumetrici che alterino radicalmente il carico urbanistico e la morfologia dell’area.

Riferimenti normativi citati:

  • D.P.R. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), articolo 3, comma 1, lettera d);
  • Legge 1150/1942 (Legge Urbanistica), articolo 41-quinquies.
  • Giurisprudenza: Consiglio di Stato n. 8542/2025.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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