Asservimento cubatura e vincolo urbanistico dei lotti edificati • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

07/05/2026
Carlo Pagliai
Urbanistica

L’istituto dell’asservimento urbanistico è un negozio atipico con effetti obbligatori, in cui l’edificabilità di un’area è destinata a servire quella di un altro fondo: l’asservimento volumetrico e parametrico realizza una particolare specie di relazione pertinenziale, nella quale viene posta durevolmente a servizio di un fondo la qualità edificatoria di un altro. Tuttavia, indipendentemente dalle valutazioni di opportunità, esso produce gli effetti di un vincolo urbanistico a tempo indeterminato: l’esaurimento della capacità edificatoria del lotto, stabilita dallo strumento urbanistico, rimane insensibile alle successive vicende giuridiche e ai successivi trasferimenti dell’area.

Indice

Come verificare e quantificare l’asservimento della cubatura
Cessione di cubature tra terreni edificabili e non edificabili
Origini dell’istituto dell’asservimento volumetrico dei lotti
Asservimento edifici ante ’67 con PRG comunale
Come quantificare la volumetria residuale sul lotto edificato o meno
Varianti incrementali PRG neutralizzate dall’asservimento cubatura
In caso di frazionamento dei lotti con asservimento cubature

L’asservimento delle volumetrie sui lotti deve essere verificato sia nelle aree urbane, dove è più probabile che sia avvenuto, ma anche in tutto il territorio comunale, in quanto potrebbe essersi configurato mediante:

atto formale di cessione o trasferimento cubature tra fondi contigui o non contigui tra loro, mediante rogito notarile e trascrizioni nei registri immobiliari, avendo cioè una pubblicità immobiliare dell’esistenza del peso imposto;
con utilizzo di fatto mediante interventi di edificazione effettuati con licenze edilizie o con vari titoli abilitativi edilizi, a seguito dei quali sono avvenuti frazionamenti e compravendite delle proprietà;

Come stablito anche dalla giurisprudenza, l’istituto dell’asservimento nasce «dal provvedimento edilizio abilitativo, il cui rilascio attualizza le potenzialità edificatorie di un lotto, determinandone la cubatura assentibile in relazione ai limiti imposti dalla normativa urbanistica, sorge un vincolo di asservimento per cui, una volta esaurite le predette potenzialità, le restanti parti del lotto sono sottoposte ad un regime di inedificabilità che discende ope legis dall’intervenuta utilizzazione del lotto medesimo» (v. Cons. di Stato n. 2352/2026, Adunanza plenaria, 23 aprile 2009, n. 3)».

Significa che nelle aree edificate o meno, occorre verificare il cosiddetto “vincolo di asservimento“: un’area edificabile già utilizzata a fini edilizi è suscettibile di ulteriore edificazione solo quando la costruzione su di essa realizzata non esaurisca la volumetria consentita dalla normativa vigente al momento del rilascio dell’ulteriore permesso di costruire/titolo abilitativo, dovendosi considerare non solo la superficie libera ed il volume ad essa corrispondente, ma anche la cubatura del fabbricato preesistente al fine di verificare se, in relazione all’intera superficie dell’area (superficie scoperta più superficie impegnata dalla costruzione preesistente), residui l’ulteriore volumetria di cui si chiede la realizzazione, a nulla rilevando che questa possa insistere su una parte del lotto catastalmente divisa. Ai fini del calcolo della volumetria realizzabile, infatti, non rileva la circostanza che l’unico fondo del proprietario sia stato suddiviso in catasto in più particelle, dovendosi verificare l’esistenza di più manufatti sul fondo dell’originario unico proprietario (Cons. di Stato n. 8998/2023, n. 1382/1994).

Come verificare e quantificare l’asservimento della cubatura

L’accertamento delle capacità edificatorie sull’originario lotto esistente, o quelli residuali da frazionamenti già effettuati, richiede un profondo lavoro di ricerca, come l’acquisizione di tutte le licenze edilizie e titoli abilitativi relative ai lotti interessati; si tratta di un lavoro immane perchè richiede acquisizione di tutte le informazioni storiche dei passaggi e trasferimenti di proprietà, nonché l’acquisizione di tutti i relativi titoli edilizi interessati, e non è affatto facile poter svolgere accesso agli atti a costruzioni di proprietà altrui. Si tratta di ricostruire la storia urbanistica del lotto, in particolare per verificarne:

lo Stato Legittimo dell’esistente;
la potenzialità edificatoria del lotto inedificato;
la potenzialità edificatoria residua rispetto ad altre costruzioni, presenti o meno sul lotto di riferimento.

Più dettagliatamente, in caso di lotto edificabile allo stato attuale, la verifica dell’asservimento della cubatura va estesa:

ai diversi proprietari precedenti del lotto attuale e di quello originario, rendendo necessaria l’acquisizione dei vari atti di provenienza per ricostruire tutta la catena dei passaggi di proprietà;
ai lotti contigui e non, perché l’attuale lotto edificabile può essere il residuo di un più ampio lotto, frazionato e oggi attribuito a proprietari confinanti.

Questo verifica è infatti necessaria per accertare l’effettiva libertà del lotto fondiario esistente e per stabilire se esso risulti asservito, in tutto o in parte, ad altre costruzioni adiacenti. L’esigenza di verificare l’asservimento dei lotti edificabili ad altri lotti circostanti, nonché alle costruzioni realizzate con quelle cubature, risponde alla finalità di evitare la duplicazione delle volumetrie e il superamento del dimensionamento massimo ammissibile previsto dallo strumento urbanistico comunale. Tra l’altro, il quadro operativo si complica quando sul lotto siano presenti delle costruzioni autorizzate coi relativi titoli abilitativi: in questi casi, dopo aver ricostruito la storia dei diritti edificatori, e quella dei loro trasferimento, occorre verificare se siano stati rispettati (es. abusi edilizi per incremento di volumetria oltre quanto autorizzato, e mai regolarizzati).

Cessione di cubature tra terreni edificabili e non edificabili

Se da una parte, l’istituto del trasferimento di volumetria tra lotti consente di superare limiti derivanti da altre condizioni urbanistiche di contorno, dall’altra, alcuni parametri non possono essere superati in alcun modo. Le previsioni dello strumento urbanistico comunale non possono essere superate né aggirate, neppure mediante il trasferimento delle cubature tra lotti confinanti.

Per esempio, in un lotto gli attuali indici di edificabilità consentono di realizzare al massimo 1.000 metri cubi, e su di esso insiste un edificio di 800 mc; il proprietario potrebbe incrementare la cubatura esistente di altri 200 mc, ma se acquistasse cubatura dal fondo contiguo pari a 500 mc, non potrebbe collocarla sul lotto di proprietà perchè supererebbe il parametro dell’indice di edificabilità. Infatti, in materia di cessione delle cubature. anche dopo la regolamentazione avvenuta con il D.L. 70/2011, la giurisprudenza ha confermato i presupposti essenziali e inderogabili per effettuare il trasferimento di volumetrie tra lotti e per verificare il vincolo di asservimento:

reciproca prossimità: i fondi interessati dalla cessione devono essere dotati del requisito necessario della contiguità, intesa come vicinanza;
omogeneità urbanistica: i fondi devono essere caratterizzati dalla stessa destinazione d’uso territoriale;
omogeneità edificatoria: i fondi devono avere identico indice di fabbricabilità originario.

La carenza di tali presupposti determinerebbe, infatti, conseguenze irreparabili sulla conformazione del suolo urbano, conseguenze che il legislatore aveva prevenuto introducendo per l’appunto l’art. 41-quinquies della L. 1150/1942 e gli standard edilizi di cui al D.M. n. 1444/1968. Se ciò non fosse verrebbe ad essere consentita la concentrazione edificatoria solo su alcune parti di Piano, con la conseguenza che si eliminerebbero dalle stesse gli standard (opere di urbanizzazione primaria, secondaria e limiti volumetrici assentitili), come affermato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 1485/2026.

Origini dell’istituto dell’asservimento volumetrico dei lotti

Sulle ragioni applicative dell’istituto dell’asservimento urbanistico, la giurisprudenza ha espresso i propri consolidati principi, affermando che «L’istituto del trasferimento di cubatura ha trovato la propria specifica ragion d’essere dopo l’introduzione dei limiti inderogabili di densità edilizia in base all’art. 17 della legge n. 765 del 1967, norma che ha introdotto l’art. 41-quinquies della L.U. n. 1150 del 1942, nonché con l’introduzione degli standard edilizi di cui al D.M. n. 1444/1968.» (Cons. di Stato n. 1485/2026).

In particolare, l’art. 41-quinquies della legge 1150/1942, introdotto dalla legge ponte n. 765/1967, ha stabilito che il piano regolatore debba prevedere limiti inderogabili di densità edilizia, rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi. Inoltre, è previsto che tali limiti debbano essere definiti per zone territoriali omogenee.

In tal modo lo jus aedificandi, inerente alla proprietà del suolo e di essa manifestazione, può essere attuato secondo quanto previsto dagli atti di pianificazione, i quali ne stabiliscono, oltre che la destinazione, gli indici di edificazione. Questi ultimi, a loro volta, in rapporto all’estensione dell’area, determinano la capacità edificatoria (o cubatura) realizzabile (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 4647/2008).

Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente. L’istituto dell’asservimento delle volumetrie è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale: infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono (v. inizialmente Cons. di Stato n. 632/1971; Cons. Stato n. 178/1973; Cass. civ. n. 4245/1971; poi anche sez. V, n. 3637/2000, n. 400/1998, n. 1382/1994, n. 291/1991).

La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 ottobre 2007, n. 5496; Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2003, n. 1172; Cons. Stato, sez, V, 11 aprile 1991, n. 530; Cons. Stato, sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 795).

Asservimento edifici ante ’67 con PRG comunale

Con l’approvazione di un piano regolatore generale, il Comune istituisce un regime che lega il costruito al proprio lotto, con una relazione inscindibile. Quando ciò è avvenuto in epoca anteriore al nuovo ordine riformato dalla Legge ponte n. 765/1967, è possibile che lo strumento urbanistico comunale avesse già disciplinato questi rapporti edificatori tra suolo ed edificio, anticipando quei criteri e standard urbanistici divenuti nazionali con la stessa L. 765/67 e il proprio decreto attuativo (D.M. 1444/1968). In tal senso la giurisprudenza ha chiarito anche come valutare il regime di asservimento prima della L. 765/1967, vedasi Consiglio di Stato n. 2352/2026:

«l’istituto dell’asservimento in senso tecnico si è configurato in seguito all’entrata in vigore del d.m. n. 1444/1968, con il quale sono stati introdotti nell’ordinamento, in attuazione dei precetti recati dall’art. 17 l. n. 765/1967 (introduttivo dell’art. 41-quinquies l. n. 1150/1942), limiti inderogabili di densità edilizia (v. Cons. Stato, Adunanza plenaria 23 aprile 2009, n. 3); in caso di edificio preesistente realizzato in epoca anteriore all’adozione del primo piano regolatore generale di un comune, con il quale per la prima volta nel territorio comunale siano stati introdotti indici di densità edilizia – territoriale (riferito a ciascuna zona omogenea) e fondiaria (riferito al singolo lotto) –, in assenza di limiti di volumetria non è configurabile un’ipotesi di asservimento in senso tecnico, ma è astrattamente configurabile un vincolo di c.d. asservimento pertinenziale, connotato dalla destinazione dell’area non edificata del lotto a servizio dell’edificio realizzato, in termini di complementarietà funzionale, dovendosi in tal caso aver riguardo al dato reale costituito dagli immobili preesistenti su detta area e delle relazioni che intrattengono con l’ambiente circostante (v. Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2009, n. 3; Cons. Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2016, n. 732; Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6397);».

Come quantificare la volumetria residuale sul lotto edificato o meno

Ipotizzando che un lotto di terreno sia stato interessato da asservimento, occorre determinare la volumetria residua su di esso, che si ottiene sottraendo la volumetria trasferita su altri lotti (o consumata da organismi edilizi) dalla capacità edificatoria del lotto. Nella sentenza del Consiglio di Stato n. 2352/2026 (vedi anche C.d.S. n. 2215/2019), sono stati ribaditi i seguenti principi di diritto urbanistico – edilizio di origine giurisprudenziale, in cui sono stati evidenziati anche i criteri per valutare le costruzioni ivi esistenti:

«un’area edificatoria già utilizzata a fini edilizi è suscettibile di ulteriore edificazione solo quando la costruzione su di essa realizzata non esaurisca la volumetria consentita dalla normativa vigente al momento del rilascio dell’ulteriore (nuovo) permesso di costruire, dovendosi considerare non solo la superficie libera e il volume ad essa corrispondente, ma anche la cubatura del fabbricato preesistente al fine di verificare se, in relazione all’intera superficie dell’area (superficie scoperta più superficie impegnata dalla costruzione preesistente), residui l’ulteriore volumetria di cui si chiede la realizzazione, a nulla rilevando che questa possa insistere su una parte del lotto in seguito catastalmente divisa, dovendosi considerare irrilevanti i frazionamenti delle proprietà private medio tempore intervenuti: pertanto, quando un’area edificabile viene successivamente frazionata in più parti tra vari proprietari, la volumetria disponibile nell’intera area permane invariata, sicché, qualora siano già state realizzate sul lotto originario una o più costruzioni, i proprietari dei vari terreni, in cui detto lotto sia stato successivamente frazionato, hanno a disposizione solo la volumetria che eventualmente residua tenuto conto di quanto originariamente costruito (v. Cons. Stato, Sez. IV, 1° luglio 2015, n. 3251, con ulteriori richiami giurisprudenziali); in altri termini, qualora un lotto urbanisticamente unitario sia già stato oggetto di uno o più interventi edilizi, la volumetria residua, o la superficie coperta residua, va calcolata previo decurtamento di quella in precedenza realizzata, con irrilevanza di eventuali successivi frazionamenti catastali o alienazioni parziali, onde evitare che il computo dell’indice venga alterato con l’ipersaturazione di alcune superfici al fine di creare artificiosamente disponibilità nel residuo (v. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2941);».

Varianti incrementali PRG neutralizzate dall’asservimento cubatura

Ipotizziamo che circa venti anni fa un lotto aveva capacità edificatoria massima pari a 1000 metri cubi, e che abbiano costruito allora un edificio di 800 mc; oggi, lo stesso lotto, grazie ad una variante del piano regolatore generale, potrebbe aver cambiato la propria capacità edificatoria, in aumento o diminuzione. Esiste un orientamento restrittivo che esclude per certi aspetti i benefici incrementali delle nuove previsioni edificatorie, anche se residua cubatura ab origine e senza cessione di volumetrie altrove.

Come ricavabile dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4134/2011, occorre distinguere tra due scenari alternativi sull’impostazione del nuovo piano regolatore (o variante generale):

se il PRG abbia coinvolto nel dimensionamento tutte le aree e zone di interesse;
se Il PRG abbia fatto esclusioni per zone o lotti, ad esempio con previsioni che consentono il mero mantenimento della volumetria esistente e legittimata sul lotto, cosa che capita spesso su aree vocate alla conservazione;

Spesso i nuovi piani regolatori comunali, o le varianti, rispetto allo stato precedente, modificano i parametri e indici edificatori in aumento (melius) o in diminuzione (pejus), oppure lasciano invariati gli indici. In presenza di indici di fabbricazione più favorevoli, cioè in aumento, le aree in precedenza asservite (in quanto corrispondenti a mq. utilizzati per costruzioni già effettuate), possano considerarsi interessate dalle nuove potenzialità edificatorie.

Solo in caso di risposta affermativa a tale seconda domanda, occorre verificare se, ai fini dei nuovi calcoli, devono essere considerate anche le aree di sedime, ovvero le sole aree non coperte, ancorché in precedenza asservite; ed ancora se, considerate entrambe le aree come beneficianti delle nuove potenzialità, la cubatura realizzabile (risultante dalla differenza tra nuova potenzialità e cubatura realizzata) debba imputarsi “in proporzione” tra area di sedime ed area asservita, ovvero all’area asservita, “caricando” su quest’ultima solo la parte di cubatura già realizzata che eccede quella che viene già “caricata” sulla nuova potenzialità dell’area di sedime.

Un approccio è stato indicato sempre dalla giurisprudenza amministrativa, che ha statuito l’esclusione dal conteggio delle capacità edificatorie i lotti già edificati e interessati da asservimenti; si tratta di un orientamento restrittivo, e che a mio avviso non presuppone implicitamente che il P.R.G. abbia escluso alcune zone (o lotti) dal dimensionamento delle capacità edificatorie. Si riporta il passaggio estratto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5419/2017, n. 4134/2011; T.A.R. Lombardia n. 3674/2024):

«3. Ai sensi dell’art. 7 della l. 17 agosto 1942 n. 1150, il Comune disciplina, con il Piano regolatore generale, l’assetto urbanistico dell’intero territorio comunale, in particolare prevedendo “la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona”.

Le previsioni del Piano “servono a conformare l’edificazione futura e non anche le costruzioni esistenti al momento dell’entrata in vigore del Piano o di una sua variante” (Cons. di Stato, sez. IV, 18 giugno 2009 n. 4009), ciò facendo con prescrizioni tendenzialmente a tempo indeterminato, in quanto conformative delle destinazioni dei suoli (Cons. Stato, sez. II, 18 giugno 2008 n. 982). Orbene, proprio per le sue caratteristiche di strumento di pianificazione e delle sua possibilità di utilizzo, è del tutto evidente che lo strumento urbanistico, nel disporre le future conformazioni del territorio, considera le sole “aree libere”, tali dovendosi ritenere quelle “disponibili” al momento della pianificazione, e ancor più precisamente quelle che non risultano già edificate (in quanto costituenti aree di sedime di fabbricati o utilizzate per opere di urbanizzazione), ovvero quelle che, nel rispetto degli standard urbanistici, risultano comunque già utilizzate per l’edificazione (in quanto asservite alla realizzazione di fabbricati, onde consentirne lo sviluppo volumetrico). D’altra parte, diversamente opinando, ogni nuova pianificazione risulterebbe del tutto scollegata dalla precedente, potendo da questa prescindere, e di volta in volta riguarderebbe, senza alcuna contestualizzazione storica, una parte sempre più esigua del territorio comunale (cioè quella non ancora occupata da immobili e manufatti), valutata ex novo. In tal modo, la pianificazione urbanistica si ridurrebbe a considerare il territorio solo nella sua mera possibilità di edificazione, in quanto non ostacolata da presenze materiali, e non già come un bene da conformare per il migliore sviluppo della comunità, salvaguardando i diritti costituzionalmente garantiti degli individui che su di esso vivono ed operano. Quanto sin qui esposto, comporta che l’eventuale modificazione del piano regolatore, che prevede nuovi e più favorevoli indici di fabbricazione, non può che interessare, nell’ambito della zona del territorio considerata dallo strumento urbanistico, se non le sole aree libere, nel senso sopra precisato, con esclusione, quindi, di tutte le aree comunque già utilizzate a scopo edificatorio, ancorché le stesse si presentino “fisicamente” libere da immobili (Cons. di Stato n. 6521/2020, n. 5419/2017, n. 4134/2011).

Questo Consiglio di Stato ha già avuto, peraltro, modo di affermare che “un’area edificabile, già interamente considerata in occasione del rilascio di una concessione edilizia, agli effetti della volumetria realizzabile, non può essere più tenuta in considerazione come area libera, neppure parzialmente, ai fini del rilascio di una seconda concessione nella perdurante esistenza del primo edificio, irrilevanti appalesandosi le vicende inerenti alla proprietà dei terreni” (Cons. di Stato n. 3674/2024, n. 749/2000). Più in particolare, si è precisato che “in ipotesi di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria è calcolata sulla base anche di un’area asservita o accorpata, l’intera estensione interessata deve essere considerata utilizzata ai fini edificatori, con l’effetto che anche l’area asservita o accorpata non è più edificabile, anche se è oggetto di un frazionamento o di alienazione separata dall’area su cui insiste il manufatto” (Cons. di Stato n. 7061/2025, n. 3949/2017, n. 6128/2002, n. 1402/1999).».

In caso di frazionamento dei lotti con asservimento cubature

In materia di edificabilità dei lotti, l’asservimento urbanistico si basa su principi generali consolidati da tempo nella giurisprudenza amministrativa, e trova applicazione anche a seguito di frazionamento degli stessi, secondo cui (Cons. di Stato n. 8998/2023, n. 3777/2005): «un’area edificatoria già utilizzata a fini edilizi è suscettibile di ulteriore edificazione solo quando la costruzione su di essa realizzata non esaurisca la volumetria consentita dalla normativa vigente al momento del rilascio dell’ulteriore permesso di costruire, dovendosi considerare non solo la superficie libera ed il volume ad essa corrispondente, ma anche la cubatura del fabbricato preesistente al fine di verificare se, in relazione all’intera superficie dell’area (superficie scoperta più superficie impegnata dalla costruzione preesistente), residui l’ulteriore volumetria di cui si chiede la realizzazione” (cfr. Cons. di Stato, sez. V, 12 luglio 2004 n. 5039), a nulla rilevando che questa possa insistere su una parte del lotto catastalmente divisa (id., 28 febbraio 2001 n. 1074). Ai fini del calcolo della volumetria realizzabile, infatti, “non rileva la circostanza che l’unico fondo del proprietario sia stato suddiviso in catasto in più particelle, dovendosi verificare (…) l’esistenza di più manufatti sul fondo dell’originario unico proprietario” (cfr. id., sez. V, 26 novembre 1994 n. 1382).».

Applicando tali principi ad un caso concreto, i proprietari dei terreni derivati dal frazionamento del lotto hanno a disposizione la volumetria residua, tenuto conto dell’originaria edificazione e in proporzione della rispettiva quota per cui la volumetria residua va ripartita tra i vari lotti derivanti dal frazionamento in proporzione alla loro estensione. La ripartizione della volumetria residua deve tenere conto della volumetria già insediata sul lotto in modo tale che a nessuno dei proprietari sia attribuita una volumetria maggiore di quella a cui avrebbe avuto diritto in relazione agli indici in vigore per la zona considerata. Sotto questo profilo, è corretto il riferimento contenuto nella gravata sentenza all’assenza di un formale atto di asservimento della cubatura di spettanza del sub-lotto di proprietà della contro interessata, al sub-lotto di proprietà dei ricorrenti; l’atto di asservimento, infatti, sarebbe stato lo strumento attraverso il quale realizzare la finalità perseguita dagli appellanti e in mancanza del quale è legittimo il permesso di costruire, rilasciato alla contro interessata, per la cubatura ivi indicata (vedi anche Cons. di Stato n. 8998/2023).

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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