Titolo edilizio annullato, l’errore interpretativo non è una falsa dichiarazione (Cons. di Stato n. 6846/2026)

1. Per superare il termine ordinario dell’autotutela non basta un contrasto interpretativo sulla normativa urbanistica: occorre una rappresentazione fattuale realmente falsa o ingannevole.
2. Quando progetto, funzione dell’immobile ed elaborati erano conoscibili con l’ordinaria istruttoria, l’amministrazione non può trasferire sul privato le conseguenze di una propria diversa lettura successiva.
3. L’annullamento dell’autotutela conserva il titolo originario nei limiti del giudicato, ma non equivale all’approvazione automatica di ogni variante successiva.

Il caso concreto: struttura ricettiva e destinazione delle unità

La società ricorrente aveva ottenuto un permesso di costruire rilasciato nel 2017 per recuperare una struttura alberghiera fatiscente e convertirla in residenza turistico-alberghiera; la controversia ruotava attorno alla quota delle unità utilizzabili, e la loro dotazione di cucina, secondo la disciplina urbanistica locale e alla corretta qualificazione del progetto. Tuttavia, il Comune, dopo il rilascio, nel 2020 aveva annullato parzialmente il titolo sostenendo che l’asseverazione di conformità avesse rappresentato una situazione non conforme alle norme. La divergenza riguardava soprattutto il significato di alcune prescrizioni locali e il rapporto tra categorie d’uso, pertanto non si trattava di un’opera occultata o di una superficie materialmente diversa da quella dichiarata.

La questione: quando l’asseverazione consente l’autotutela tardiva

Il quesito deciso era se l’asserita erroneità dell’asseverazione potesse integrare l’ipotesi di falsa rappresentazione per l’annullamento d’ufficio del titolo edilizio al limite temporale applicabile ratione temporis (ipotesi oggi disciplinata dall’articolo 21-novies, comma 2-bis, L. 241/1990). Il Consiglio di Stato nel richiamare un proprio principio, ha affermato che la falsità deve riguardare fatti divergenti dalla realtà, e non una tesi giuridica che l’ufficio era in grado di controllare, e che per il superamento del termine fissato dall’art. 21 novies l. n. 241 del 1990, è necessario «che sussista una “falsa rappresentazione” dei fatti idonea ad indurre in errore l’amministrazione, ossia una rappresentazione di fatti divergente dalla realtà (quindi falsa, o anche solo parziale) di cui l’amministrazione non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria istruttoria e che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale non meritevole di tutela»; «di contro – al di fuori di tali ipotesi – ove risulti che l’erronea, incompleta o contraddittoria rappresentazione di dati di fatto fosse rilevabile dall’amministrazione nel corso dell’istruttoria, le suddette circostanze non possono condurre al superamento del termine ordinario per l’esercizio dell’autotutela» così T.a.r. Veneto, Sez, II, n. §/2022 (citando Cons. Stato, Sez. III, n. 3422 e Sez. V, n. 2971/2021).

In casi del genere, si discute di una diversa interpretazione delle norme urbanistiche e non certo di falsità. Se l’eventuale errore era rilevabile attraverso l’ordinaria istruttoria, non può essere trasformato a posteriori in una condotta fraudolenta del richiedente: la verifica riguarda il contenuto degli elaborati, la chiarezza delle dichiarazioni, la conoscibilità dei dati e attività istruttoria effettivamente svolta.

Più dettagliatamente, nel caso in esame, tuttavia tale ipotesi eccezionale per affermare la mancata consumazione del potere dell’Amministrazione non sussiste, perchè:

«Risulta invero che le tavole progettuali depositate dall’appellante come allegati al permesso di costruire raffiguravano chiaramente la presenza delle cucine previste in ciascuna unità immobiliare. Né può ritenersi che configuri una falsa dichiarazione o una falsa rappresentazione dei fatti idonea a indurre in errore l’Amministrazione la dichiarazione del progettista con la quale è stato attestato che il progetto in esame è conforme alla disciplina urbanistica poiché la stessa disciplina urbanistica – oggetto delle censure contenute nel primo motivo – è elemento sulle quali le parti hanno fornito in giudizio opposte interpretazioni in relazione alla sussunzione delle residenze turistico alberghiere nella destinazione turistico alberghiera del PRG, sicché, nello specifico caso in esame, la dichiarazione di conformità del progettista non costituisce una dichiarazione che abbia potuto trarre in inganno l’Amministrazione in fase istruttoria. E’ semmai l’Amministrazione stessa il soggetto in capo al quale ricade l’onere di controllare e verificare – anche attraverso l’esame di tutti documenti progettuali – se il progetto proposto sia conforme alle disposizioni del P.R.G. nonché di legge vigenti, secondo l’interpretazione dalla stessa ritenuta corretta».

Il limite temporale applicabile per l’annullamento

La ratio non consiste nell’affermare che ogni asseverazione interpretativa sia irrilevante. Consiste, piuttosto, nell’escludere che un dissenso ermeneutico consenta automaticamente di oltrepassare il termine di diciotto mesi allora vigente secondo l’art. 21-novies della legge n. 241/1990. La durata indicata nella pronuncia va storicizzata e non trasferita meccanicamente ai procedimenti odierni, perchè il termine è stato successivamente ridotto due volte, passando a dodici mesi (D.L. 77/2021) e infine ridotta a sei mesi dall’adozione del provvedimento (L. 182/2025). Quando ricorre una falsa rappresentazione, restano da controllare nesso causale, imputabilità e concreta impossibilità per l’amministrazione di accorgersene con una normale istruttoria. Ed è noto che l’ipotesi di falsa rappresentazione non gode di alcuna tutela giuridica, neppure dopo i famosi diciotto mesi. Il Consiglio di Stato, è arrivato a concludere che:

«l’assenza di falsa dichiarazione corrisponde anche ad una condivisibile logica di interpretazione dell’art. 21 novies l. n. 241/1990 s.m.i. giacché una concezione ampia del concetto di falsa rappresentazione dei fatti renderebbe sostanzialmente priva di effetti la previsione del limite di tempo per l’adozione del provvedimento di annullamento in autotutela, poiché il potere di annullamento resterebbe nella disponibilità dell’amministrazione sine die ogni volta che l’istanza presentata dal privato sia priva dei presupposti per come interpretati dall’Amministrazione successivamente al rilascio del provvedimento favorevole. Pertanto, perché si configuri una falsa rappresentazione non è sufficiente che il progettista abbia dichiarato la generica conformità del progetto alle norme vigenti ma è necessario che sia rappresentato uno stato di cose diverso da quello reale (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2025 n. 29, Cons. Stato, sez. IV, n. 6888/2025 e VI, n. 2728/2025)».

Conclusioni e consigli utili

Per il tecnico professionista, la prima tutela consiste nel rendere tracciabile la distinzione tra dati oggettivi e interpretazione: stato assentito, superfici, destinazioni, elaborati, norme locali e nota motivata devono essere coerenti. Per il proprietario, occorre conservare verbali, richieste istruttorie e risposte, perché dimostrano ciò che l’amministrazione poteva conoscere al momento del titolo.

Per il Comune, un riesame tardivo richiede di indicare quale dato materiale sarebbe stato falsamente rappresentato, perché non fosse rilevabile e in che modo abbia determinato il rilascio. Una generica accusa di asseverazione non veritiera non sostituisce questa dimostrazione, è richiesta una puntuale evidenza. Sul piano civile, penale e disciplinare l’eventuale falsità segue regole autonome: la sentenza amministrativa non assolve in astratto ogni dichiarazione tecnica.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 6846/2026 protegge l’affidamento procedimentale soltanto entro confini precisi: quando il progetto è trasparente e la controversia nasce dalla lettura delle norme locali, l’amministrazione non può qualificare retroattivamente il dissenso interpretativo come falsità per eludere il termine dell’autotutela.

Normativa e giurisprudenza richiamate

• legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21-nonies, nella versione applicabile ratione temporis;
• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, disciplina del permesso di costruire e delle varianti;
• norme tecniche urbanistiche locali esaminate nel procedimento;
• Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 8 settembre 2026, n. 6846.

FAQ

Un’asseverazione urbanistica errata è sempre una falsa dichiarazione?

No. La sentenza distingue l’errore o il dissenso interpretativo dalla falsa rappresentazione di dati materiali. Servono una verifica concreta del contenuto e del ruolo causale della dichiarazione.

Quale termine dell’articolo 21-nonies deve applicarsi?

Quello vigente nella specifica sequenza temporale del procedimento. Il riferimento ai diciotto mesi appartiene alla disciplina applicata nel caso deciso e va storicizzato, con L. 182/2025 è divenuto sei mesi.

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