Permesso di costruire annullato per falsa rappresentazione, per C.G.A.R.S. serve prima una sentenza penale definitiva

Si torna sullo scottante tema dell’annullamento dei titoli abilitativi, soprattutto oltre quando risulti trascorso il termine di sei mesi concesso dall’articolo 21-novies, comma 2-bis, della L. 241/1990, ridotto a questa durata da ultimo con L. 182/2025 e soprattutto se verte un titolo ottenuto o formato attraverso una falsa rappresentazione:

2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.».

Il nodo casca sulla forma testuale della norma che pone in alternativa due possibili cause che potrebbero far annullare il titolo edilizio, separate dalla lettera “o” nella prima frase, e sull’interpretazione di questa stesura la giurisprudenza ha espresso più indirizzi:

1. Orientamento restrittivo e prevalente: secondo l’orientamento prevalente del Consiglio di Stato l’annullamento del titolo edilizio può avvenire anche senza una sentenza penale definitiva, ossia mediante i normali strumenti di verifica e accertamento istruttorio fattibili dalla Pubblica Amministrazione.
2. Orientamento favorevole e innovativo: il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con la sentenza n. 478/2026, propone però una lettura opposta e più garantista, che il superamento del limite temporale dell’autotutela, il falso dovrebbe essere sempre accertato con sentenza penale passata in giudicato, soprattutto quando il proprietario attuale è diverso dall’autore della rappresentazione mendace.

Entriamo nel dettaglio della questione.

La fattispecie il falso forno inserito con fotomontaggio nella documentazione del rudere

Il contenzioso aveva per oggetto un permesso di costruire rilasciato nel novembre 2020 da un Comune delle Isole Eolie, per la demolizione e ricostruzione di un rudere; nella documentazione allegata alla pratica c’erano alcune fotografie che mostravano un vecchio forno all’interno del fabbricato, e la sua presenza era stata utilizzata per sostenere la precedente destinazione residenziale dell’immobile. Questo dettaglio aveva un’importanza decisiva, in quanto il riconoscimento della destinazione abitativa del rudere rendeva possibile accedere alle premialità previste dal Piano Casa siciliano, compreso un incremento di cubatura del 25 per cento. In seguito il Comune accerta che la fotografia era stata modificata mediante tecniche di editing digitale, confermando che il forno non si trovava nel rudere interessato dai lavori, bensì in un fabbricato appartenente ai proprietari confinanti.

Il titolo edilizio sarebbe stato quindi rilasciato sulla base di una rappresentazione fotografica non corrispondente alla realtà.

Prima di arrivare all’accertamento e all’annullamento, il Comune aveva inizialmente rilasciato il permesso al precedente proprietario, e in seguito aveva anche:

• volturato il titolo alla nuova acquirente;
• ricevuto due SCIA in variante al permesso (per varianti non sostanziali);
• consentito l’avvio e la prosecuzione dell’intervento.

La falsa rappresentazione è emersa soltanto dopo la segnalazione dei confinanti e un sopralluogo effettuato dal Comune nel giugno 2022, e di conseguenza l’amministrazione aveva sospeso i lavori e avviato il procedimento di autotutela. Nel settembre 2022, quasi due anni dopo il rilascio del permesso, il Comune aveva annullato il titolo e adottato i conseguenti provvedimenti repressivi e demolitori.

Perché il Comune aveva annullato il permesso di costruire

Il provvedimento comunale non si fondava soltanto sulla fotografia modificata, in quanto l’amministrazione aveva indicato diversi profili di illegittimità:

• mancata prova dell’originaria destinazione residenziale del rudere;
• presunta falsificazione delle immagini allegate alla pratica;
• localizzazione dell’immobile nella zona A0 del Programma di fabbricazione;
• incompatibilità dell’intervento con la disciplina del Piano Casa siciliano;
• ubicazione nella fascia di rispetto costiero di 150 metri.

Il TAR Sicilia aveva respinto i ricorsi della nuova proprietaria del rudere ristrutturato, ritenendo legittimo l’annullamento tardivo, in quanto la falsa rappresentazione dei fatti non richiedeva una preventiva condanna penale: era sufficiente che il Comune avesse accertato con i propri mezzi la non corrispondenza tra la situazione rappresentata e quella reale. Il TAR aveva inoltre escluso la presenza di un affidamento meritevole di tutela, attribuendo alla nuova proprietaria una scarsa diligenza nell’acquisto.

Il termine per annullare d’ufficio un titolo edilizio

Per comprendere al meglio l’intero post, si deve ripercorrere le tappe normative che hanno introdotto il termine di annullamento dei provvedimenti amministrativi. L’articolo 21-novies della legge n. 241/1990 disciplina l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti amministrativi illegittimi. Preliminarmente, l’amministrazione pubblica può intervenire ad annullare quando:

• il provvedimento è illegittimo;
• sussistono concrete ragioni di interesse pubblico;
• vengono considerati gli interessi del destinatario e dei controinteressati;
• l’annullamento avviene entro il termine previsto dalla legge.

Dal 18 dicembre 2025 (con L. 182/2025) il termine massimo ordinario per annullare provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici è stato ridotto da dodici a sei mesi.

Nel caso di specie il C.G.A.R.S. ha ritenuto applicabile il termine di dodici mesi vigente all’epoca del procedimento, comunque già trascorso quando il Comune è intervenuto; il problema non era dunque stabilire se l’annullamento fosse stato tempestivo, in quanto era pacifico che fosse intervenuto oltre il limite ordinario. Caso mai, la questione decisiva riguardava l’applicabilità del comma 2-bis dell’articolo 21-nonies, che consente in determinate situazioni di annullare il provvedimento anche dopo la scadenza del termine.

Quando l’annullamento in autotutela può superare il limite temporale di sei mesi

Il comma 2-bis, dell’articolo 21-novies della L. 241/1990. stabilisce che i provvedimenti ottenuti sulla base di false rappresentazioni dei fatti oppure di dichiarazioni sostitutive false o mendaci, per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati anche dopo la scadenza del termine ordinario. La formulazione presenta da anni un problema interpretativo, in quanto la norma menziona:

1. le false rappresentazioni dei fatti;
2. le dichiarazioni sostitutive di certificazione o dell’atto di notorietà false o mendaci;
3. le condotte costituenti reato;
4. il loro accertamento con sentenza passata in giudicato.

La giurisprudenza si interroga da tempo se il giudicato penale è necessario per entrambe le tipologie di falso oppure soltanto per le dichiarazioni sostitutive false o mendaci? Da questa alternativa dipende la stabilità di moltissimi titoli edilizi.

L’orientamento prevalente: per la falsa rappresentazione non serve il giudicato penale

La prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato distingue le due ipotesi, e in particolare secondo questo orientamento:

• occorre l’accertamento definitivo in sede penale per le dichiarazioni sostitutive false o mendaci, quando derivano da una condotta penalmente rilevante;
• non serve una sentenza penale passata in giudicato per la falsa rappresentazione dei fatti, ritenendo invece sufficiente che essa sia accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi.

La distinzione viene ricavata soprattutto dalla congiunzione disgiuntiva “o” contenuta nel comma 2-bis. In questa prospettiva, la falsa rappresentazione opera come causa distinta e autonoma di superamento del termine quando il privato abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale e abbia così indotto in errore l’amministrazione. Secondo tale impostazione, persino un’assoluzione in sede penale non esclude necessariamente che l’amministrazione possa accertare autonomamente una rappresentazione fattuale incompleta o non veritiera.

Più esattamente, questa giurisprudenza del Consiglio di Stato «ha interpretato estensivamente il disposto del comma 2-bis dell’art. 21-nonies, sganciando la falsa rappresentazione dei fatti dal presupposto dell’accertamento con sentenza passata in giudicato, e affermando, sulla base del principio del legittimo affidamento, che il limite temporale per l’esercizio del potere di autotutela trovi applicazione solo se il comportamento della parte interessata, nel corso del procedimento di formazione dell’atto, non abbia indotto in errore l’amministrazione» (Cons. di Stato, sez. II, 22 novembre 2021, n. 7817).
Il Consiglio di Stato ha affermato che «il superamento del rigido limite temporale di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies, L. n. 241 del 1990deve ritenersi ammissibile, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, tutte le volte in cui il soggetto segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale.» (Consiglio di Stato n. 4825/2024, n. 3064/2024, n. 2329/2021).

L’interpretazione sul significato della disgiunzione “o” fornita dal Consiglio di Stato entra nel dettaglio, affermando che:

«Tale eccezione è interpretata dal giudice amministrativo − sulla base del dato testuale costituito dalla disgiunzione “o” e di un argomento teleologico − nel senso che il termine finale non opera tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi» (cfr. Consiglio di Stato n. 5148/2026, n. 3876/2025, n. 1926/2024).

Sempre sullo stesso punto, il Consiglio di Stato ha ripetutamente affermato che:

«Il superamento del termine perentorio fissato dall’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio è consentitone casi in cui il soggetto richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale, atteso che in questi casi viene in rilievo una fattispecie non corrispondente alla realtà. Tale contrasto, tra la fattispecie rappresentata e quella reale, può essere determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, ovvero da una falsa rappresentazione dei fatti, che può essere rilevante anche in assenza di un accertamento giudiziario della falsità, purché questa sia verificata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi» (Cons. di Stato n. 4473/2026, n. 7696/2025, n. 7093/2024).

La sentenza del CGARS n. 478/2026 sceglie diversa prospettiva

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa siciliana dichiara espressamente di conoscere l’orientamento prevalente, ma afferma di non condividerlo, optando per una lettura più garantista e fondata:

• sul significato grammaticale della disposizione;
• sulla coerenza sistematica;
• sulla tutela dell’affidamento;
• sulla stabilità dei rapporti giuridici;
• sulla posizione del terzo acquirente in buona fede.

Secondo il CGARS, il giudicato penale è necessario sia per le dichiarazioni sostitutive false, sia per le false rappresentazioni della realtà di fatto, attribuendo un valore puramente alternativo e di congiunzione all’anzidetta lettera “o”. Questa conclusione produce un effetto rilevante: se il termine ordinario è scaduto e manca una sentenza penale definitiva che possa accertare le false rappresentazioni o dichiarazioni sostitutive false, il Comune non può utilizzare il comma 2-bis per annullare tardivamente il titolo, ossia oltre i termini previsti per la stabilizzazione dei titoli rilasciati dalla pubblica amministrazione.

L’interpretazione grammaticale proposta dal CGA

La sentenza concentra l’attenzione sull’espressione: «per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato». Secondo il CGARS, questa parte della frase si riferisce ai provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base delle informazioni false. In altre parole, il provvedimento deve essere stato ottenuto per effetto di una condotta costituente reato, e questa condotta deve essere stata accertata in via definitiva dal giudice penale. La sentenza C.G.A.R.S. n. 487/2026 ha affermato che:

«Quanto al primo significato grammaticale del controverso comma 2- bis , la struttura della frase (che non c’è motivo di reinterpretare, come se la si dovesse reputare non sintatticamente corretta) induce a ritenere che l’espressione « per effetto di condotte costituenti reato» si riferisca necessariamente ai « provvedimenti amministrativi conseguiti »: e ciò perché è solo il conseguimento del provvedimento amministrativo che può essere considerato l’effetto di un reato, giacché “ effetto di condotte costituenti reato ” non potrebbero testamentassero le « false rappresentazioni dei fatti », essendo – all’opposto – il reato costituire l’effetto di tali false rappresentazioni. In effetti, è estremamente congruente affermare che sia il reato a costituire l’effetto delle «false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci» e non certo il contrario (è fin troppo evidente come le “ false rappresentazioni dei fatti ” non siano l’effetto del reato, bensì la condotta illecita che lo integra). La diversa interpretazione data dalla giurisprudenza sopra richiamata avrebbe potuto meritare condivisione ove il comma in esame dell’art. 21-nonies non avesse compreso l’inciso « per effetto di condotte»: in tal caso , infatti , la frase «i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato » permetterebbe il superamento del limite temporale normativamente fissato per l’esercizio del potere di autotutela nei casi in cui, a prescindere da qualsivoglia accertamento giudiziale di natura penale, il soggetto istante abbia rappresentato alla P.A. uno stato di fatto diverso da quello effettivo, valorizzando il dato testuale costituito dalla disgiunzione ” o “. Infatti, solo ove il legislatore avesse pretermesso le parole “ per effetto ricondotte ”, sarebbe stato grammaticalmente possibile riferire il reato alle (sole)dichiarazioni sostitutive; con il corollario che, in tale ipotesi (che però non è data dal testo della legge), dalla frase si sarebbe potuto estrapolare che “ i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti …costituenti reato, … possono essere annullati … dopo la scadenza del termine ” (e, in talcaso, non vi sarebbe nemmeno stata la consonanza sintattica con la frase“ accertate con sentenza passata in giudicato ”, che è evidentemente riferita alla parola“ condotte ”). Invece, siccome il legislatore ha inserito nella norma detta locuzione (“ per effetto di condotte ”), l’unica lettura che si palesa grammaticalmente corretta è quella per cui (solo) “ i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti … per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati … dopo la scadenza del termine ”. Il risultato di siffatta esegesi letterale ( rectius : grammaticale) è dunque che il comma 2- bis attribuisce rilievo derogatorio del termine di cui al comma 1 solo rispetto ai provvedimenti conseguiti “ per effetto di condotte costituenti reato ”: e ciò sia allorché il reato – che in ogni caso rileva, ai sensi del comma in esame, soltanto se le condotte penalmente illecite siano state “ accertate con sentenza passata in giudicato ” – è consistito nell’aver reso false dichiarazioni sostitutive, sia allorché è invece consistito nell’aver fornito all’amministrazione false rappresentazioni.».

La falsa rappresentazione dei fatti non sarebbe “l’effetto” del reato, bensì al contrario, potrebbe costituire essa stessa la condotta attraverso cui il reato viene realizzato e pertanto, secondo il CGARS, la struttura sintattica della norma non consentirebbe quindi di limitare l’inciso sul giudicato penale alle sole dichiarazioni sostitutive, ma di estenderlo ad entrambe le tipologie di falsità. La disgiunzione “o” separerebbe i due tipi di falsità, ma non spezzerebbe il comune requisito della condotta costituente reato accertata con sentenza passata in giudicato.

La ragione sistematica: non può essere trattata peggio la falsità meno grave

Il CGARS affermare tra le diverse motivazioni a supporto della propria tesi anche un’argomentazione sistematica, osservando che una falsa dichiarazione sostitutiva è assoggettata a un trattamento penale particolarmente severo dal D.P.R. 445/2000, mentre la semplice falsa rappresentazione dei fatti, non resa nelle forme della dichiarazione sostitutiva, può invece ricadere in fattispecie differenti e meno gravi. Sarebbe quindi contraddittorio:

• richiedere la sentenza penale definitiva per la condotta più grave;
• consentire invece all’amministrazione di accertare autonomamente, senza giudicato, la condotta meno grave, attribuendo soltanto a quest’ultima la capacità di rendere sostanzialmente perpetuo il potere di autotutela.

Secondo il CGARS, questa lettura produrrebbe un’irragionevole disparità di trattamento tra le due casistiche (falsa rappresentazione e falsa dichiarazione), propendendo per una interpretazione costituzionalmente orientata in grado di ricondurre entrambe le ipotesi al medesimo requisito: il previo accertamento definitivo del reato, appunto con sentenza penale definitiva.

La tutela dell’acquirente in buona fede

Tra gli aspetti più interessanti della sentenza C.G.A.R.S. 478/2026 compare la posizione del proprietario sopravvenuto, cioè il soggetto che ha acquistato il rudere, assieme la titolo abilitativo ottenuto dal precedente proprietario venditore, il quale aveva prodotto la fotografia contestata dal Comune. Il CGARS ha attribuito particolare importanza alla circostanza che l’attuale proprietaria fosse diversa dall’autore della falsa rappresentazione, rafforzando la motivazione che porterebbe al trattamento disparitario già accennato.

Secondo la decisione, una lettura troppo ampia del comma 2-bis finirebbe per compromettere la sicurezza della commerciabilità degli immobili e della stabilità del provvedimenti amministrativi. La buona fede dell’acquirente non consente di impedire all’Amministrazione pubblica di annullare un titolo illegittimo. Se arriverà la condanna penale, il Comune potrà intervenire nuovamente.

Secondo l’impostazione adottata dal CGARS, qualora l’autorità giudiziaria accertasse definitivamente il falso, ad esempio qualora realizzato mediante fotoritocco, l’amministrazione potrebbe rideterminarsi sul titolo abilitativo. Ciò significa che in presenza di una sentenza penale passata in giudicato, il Comune potrebbe quindi:

• riaprire il procedimento di verifiche e accertamenti;
• annullare nuovamente il titolo;
• superare il termine ordinario (oggi di sei mesi);
• adottare i conseguenti provvedimenti repressivi.

La decisione differisce il possibile esercizio dell’autotutela tardiva fino al momento in cui il falso sia definitivamente accertato in sede penale.

Conclusioni e consigli util

Il contrasto giurisprudenziale c’è e resta aperto. Da una parte la sentenza CGARS n. 478/2026 non rappresenta, allo stato, il consolidamento di un nuovo orientamento generale, e addirittura dichiara apertamente di discostarsi dalla giurisprudenza prevalente e anche da una propria precedente sentenza n. 32 del 19 gennaio 2026.

Dall’altra parte permane l’orientamento consolidato e restrittivo del Consiglio di Stato, per il quale sarà interessante vedere se manterrà, come mi aspetto, il proprio indirizzo e se valuterà possibili sfumature diverse alla luce di questa particolare posizione assunta dal C.G.A.R.S.

Occhio, che siamo nella classica situazione in cui occorre spaccare il capello in quattro per capire bene la specificità di ogni situazione, e quando applicare l’annullamento del titolo edilizio oppure no. Posso però consigliare la solita prudenza e di non farsi prendere dal facile entusiasmo circa questa nuova sentenza, per due motivi:

1. è in corso di revisione il DDL del Codice Edilizia, e anche il profilo dell’annullabilità dei titoli edilizio vi rientra;
2. dubito che allo stadio attuale possa “rovesciarsi” l’orientamento, per cui occorrerà seguire i prossimi sviluppi giurisprudenziali;

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

• Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21-nonies, comma 1: disciplina l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti illegittimi, richiedendo ragioni di interesse pubblico, rispetto del termine e valutazione degli interessi coinvolti.
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21-nonies, comma 2-bis: consente l’annullamento oltre il termine per i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni sostitutive false o mendaci, secondo i presupposti indicati dalla disposizione.
• Legge 2 dicembre 2025, n. 182, articolo 1: ha ridotto da dodici a sei mesi il termine massimo indicato nei commi 1 e 2-bis dell’articolo 21-nonies, con decorrenza dal 18 dicembre 2025.
• D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, articolo 76: disciplina le conseguenze penali delle dichiarazioni mendaci e degli atti falsi.

Giurisprudenza

• CGA per la Regione Siciliana, sentenza 13 luglio 2026, n. 478: il superamento del termine ordinario dell’autotutela richiede, secondo questa decisione, il previo accertamento penale definitivo tanto per le dichiarazioni false quanto per la falsa rappresentazione dei fatti.
• CGA per la Regione Siciliana, sentenza 19 gennaio 2026, n. 32: richiamata dalla pronuncia come espressione dell’orientamento dal quale il Collegio ha deciso di discostarsi.
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 3 aprile 2024, n. 3064: il termine può essere superato, secondo l’orientamento prevalente, quando il privato abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale, senza necessità del giudicato penale per la falsa rappresentazione.
• Consiglio di Stato, Sezione V, 12 agosto 2024, n. 7093: distingue tra false rappresentazioni e dichiarazioni sostitutive mendaci; richiede inoltre il nesso causale tra falsità e provvedimento annullato.
• Consiglio di Stato, Sezione VI, 4 ottobre 2024, n. 8010: la falsa rappresentazione può rilevare anche senza accertamento giudiziario, purché verificata inequivocabilmente dall’amministrazione; l’assoluzione penale non esclude necessariamente la valutazione amministrativa.

FAQ sull’annullamento tardivo del permesso di costruire

Il Comune può annullare un permesso di costruire dopo sei mesi?

In linea ordinaria, per i provvedimenti adottati nel regime attuale, l’annullamento deve avvenire entro il termine massimo di sei mesi. Il comma 2-bis dell’articolo 21-nonies prevede però una deroga in presenza di falsa rappresentazione, secondo presupposti oggetto di contrasto interpretativo.

Per annullare il titolo serve sempre una sentenza penale?

Secondo il CGA n. 478/2026, sì, quando il Comune intende superare il termine ordinario invocando il comma 2-bis. Secondo l’orientamento prevalente del Consiglio di Stato, invece, il giudicato è necessario per le dichiarazioni sostitutive penalmente false, ma non per la falsa rappresentazione dei fatti accertata inequivocabilmente dalla P.A.

Che differenza c’è tra falsa dichiarazione e falsa rappresentazione?

La dichiarazione sostitutiva è resa nelle forme previste dal D.P.R. 445/2000, mentre la falsa rappresentazione può derivare da elaborati, fotografie, planimetrie, omissioni o altre informazioni che descrivano una realtà diversa da quella effettiva.

La fotografia modificata rende automaticamente nullo il permesso?

Non necessariamente. Occorre verificare se l’immagine falsa sia stata determinante per il rilascio del titolo e quale sia il corretto strumento di rimozione. Nel caso deciso, la fotografia era stata utilizzata per dimostrare la destinazione residenziale necessaria all’applicazione della disciplina premiale.

L’annullamento tardivo illegittimo rende regolari le opere?

No. L’annullamento del provvedimento di autotutela significa che quel potere è stato esercitato illegittimamente. Non costituisce automaticamente un accertamento positivo della conformità urbanistica o dello Stato Legittimo delle opere.

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