Permesso di costruire immobili vincolati, silenzio-assenso condizionato ai nulla osta e autorizzazioni comunque denominati e acquisiti - L. 182/2025 • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

07/12/2025
Silenzio Assenso
14/12/2025

È stato riformato il rapporto tra formazione tacita del titolo abilitativo e autorizzazioni, nulla osta e atto di assenso previsti dalle rispettive norme sui vincoli, contenuto nell’articolo 20, comma 8, del testo unico edilizia D.P.R. 380/2001, con la modifica apportata dall’articolo 40 della L. 182/2025 (quest’ultima è già stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 281/2025, con entrata in vigore dal giorno 18 dicembre 2025). Si è più volte illustrato l’istituto del silenzio-assenso all’interno del procedimento del permesso di costruire, ed esso presuppone tutta una serie di condizioni ed elementi; per conoscenza, è opportuno rammentare che il delicato rapporto tra permesso di costruire e silenzio-assenso si è strutturato nel tempo con numerose modifiche, e si ripropone una necessaria lettura sintentica della passata disciplina. Si rammenta inoltre l’elevata delicatezza del rapporto tra permesso di costruire e i relativi atti di assenso o autorizzativi, necessari per immobili vincolati, sopratutto nell’ambito dell’autorizzazione paesaggistica il suo rapporto di presupposto è disciplinato dal Codice D.Lgs. 42/2004.

Ricostruzione storica normativa del silenzio assenso nel Permesso di Costruire

È opportuno ripercorrere i passaggi che hanno introdotto e modificato l’istituto del silenzio-assenso nel procedimento amministrativo del permesso di costruire, all’interno dell’articolo 20 D.P.R. 380/2001:

dall’entrata in vigore del D.P.R. 380/01 al D.L. n. 70/2011: non era previsto il silenzio-assenso alle istanze di permesso di costruire, in quanto vigeva la regola generale e residuale del silenzio-rifiuto, una volta decorsi i termini per adottare il provvedimento conclusivo (articolo 20, comma 9). E a tal proposito, si rammenta la che il c.d. silenzio-rigetto consiste nell’ipotesi ben distinta da quello che era un tempo chiamato silenzio-rifiuto, che in realtà equivale ad un inadempimento della pubblica amministrazione dell’obbligo di provvedere, al quale l’interessato può reagire con il giudizio sul silenzio (vedi Cons. di Stato, parere n. 934/2020, affare n. 545/2019);
dal D.L. n. 70/2011 al D.L. 83/2012: è stata sostituita la generale clausola residuale del silenzio-rifiuto col silenzio-assenso, senza tuttavia prevedere la medesima per gli immobili sottoposti a vincolo, per i quali invece vengono dettate precise disposizioni per acquisire i relativi nulla osta, pareri e atti autorizzativi dai vari enti preposti, compreso quelli delegati all’amministrazione comunale (articolo 20, commi 8-9-10);
Con D.L. 83/2012, per gli immobili sottoposti a vincoli diversi a quelli delegati al comune, viene rimarcato l’obbligo di acquisire i relativi nulla osta e atti autorizzativi dagli enti preposti, anche con la conferenza dei servizi (articolo 20, commi 8-9-10);
Con D.L. 69/2013 è stato confermato il regime generale di silenzio-assenso decorsi i termini previsti per adottare il provvedimento di rilascio, mentre per gli immobili sottoposti a vincoli ambientali, paesaggistici e culturali restano assoggettati al rilascio espresso del permesso e pertanto esclusi dal silenzio-assenso, anche nei casi di rilascio dei relativi atti autorizzativi e nulla osta dagli enti preposti alla tutela del vincolo (articolo 20, commi 8-9);
Con D.Lgs. 127/2016, con l’abrogazione del comma 9 dell’articolo 20, è lasciata sostanzialmente invariata la regola generale del silenzio-assenso sul permesso di costruire rimasta nel comma 8, escludendo invece per gli immobili sottoposti ai vincolo relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, rinviando alle disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della L. 241/1990;
Con L. 182/2025, è stato disposto un positivo riallineamento del silenzio-assenso serbato anche sulle domande di permesso di costruire presentata per immobili sottoposti a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali.

Permesso con Silenzio assenso, nuovo regime parificato e condizionato coi vincoli

Prima della L. 182/2025 gli immobili vincolati erano esclusi dal silenzio-assenso, anche quando gli enti preposti alla tutela del vincolo avessero rilasciato i relativi nulla osta, pareri o atti di assenso di loro compentenza. Premesso che la giurisprudenza ha emesso pronunce eterogenee, è stato ritenuto che l’assoluta inconfigurabilità del silenzio-assenso sul permesso di costruire, per la sola presenza del vincolo e previo ottenimento di autorizzazione paesaggistica, «comporti una errata applicazione del comma 8, articolo 20, D.P.R. 380/2001 ed una illegittima limitazione dell’operatività dell’istituto del silenzio-assenso, che producono l’effetto abnorme di frustrare le finalità di semplificazione e di accelerazione dell’agire amministrativo alla base della stessa disposizione normativa citata, nonché le esigenze di certezza delle situazioni giuridiche all’origine delle più recenti modifiche apportate ad essa ed alla legge n. 241 del 1990 (Cons. di Stato n. 9969/2023)».

L’esigenza di semplificare i procedimenti di rilascio dei permessi di costruire, avvalendosi del silenzio-assenso, era già emersa oltre un anno fa (bozza di disegno di legge approvata in C.d.M. del 26 marzo 2024) e infine concretizzatasi con l’articolo, 40, comma 1, della L. 182/2025. La nuova versione del comma 8, articolo 20, D.P.R. 380/2001 entra in vigore il 18 dicembre 2025, e ha la seguente stesura, riportando in grassetto il testo coordinato con la L. 182/2025:

8. (L) Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Qualora l’immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, salva la formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire nel caso in cui per il medesimo intervento siano stati già acquisiti e siano in corso di validità i relativi provvedimenti formali di autorizzazione, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente e rilasciati dall’autorità preposta alla cura dei predetti interessi sugli elaborati progettuali oggetto della domanda di permesso di costruire. Fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l’edilizia rilascia anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego; altrimenti, nello stesso termine, comunica all’interessato che tali atti sono intervenuti.

Con la modifica normativa apportata dalla L. 182/2025 è stato eliminato quell’evidente trattamento disparitario tra immobili liberi e quelli vincolati, prevedendo due distinti percorsi formazione silenzionsa del permesso di costruire:

immobili liberi da vincoli: decorsi i termini per adottare il provvedimento di rilascio del permesso di costruire, senza ricevere motivato diniego;
immobili assoggettati a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, nella doppia condizione di rilascio dei vari nulla osta/pareri/titoli autorizzativi o atti di assenso dagli enti pre posti alla tutela del vincolo, ed entro il corso di validità dei medesimi, per i quali si applicano (ove previsti) gli articoli 14 e seguenti della L. 241/1990 (conferenza dei servizi, ecc.) per il medesimo intervento presentato sugli elaborati grafici progettuali contenuti nella istanza di permesso. Occorre precisare che:
- in presenza di un solo vincolo, si dovrà ottenere il relativo parere o atto di assenso dall’ente incaricato;
- in presenza di più vincoli, dovendosi valutare diversi interessi pubblici e per velocizzare il procedimento di valutazione, si procede mediante Conferenza dei servizi decisoria (articoli 14 e seguenti L. 241/90), e attendere la determinazione motivata di essa, la quale sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso comunque denominati.

In definitiva, il silenzio assenso sugli immobili vincolati non opera fintanto non siano già stati ottenuti i relativi atti di assenso comunque denominati, e che contestualmente siano in corso di validità.

Come detto spesso in questo blog, è preferibile non confidare troppo nell’istituto del silenzio-assenso, in quanto potrebbe serbare sorprese se non si conoscono bene i confini. Ben vengano le semplificazioni, ci mancherebbe, ma si sono verificati fin troppi casi in cui il cittadino ha effettuato interventi edilizi credendo di avere un valido titolo abilitativo edilizio ottenuto per silenzio. Innanzitutto la nozione di “vincolo” dovrà essere intesa nel senso più ampio e prudenziale possibile, in quanto la norma è verosimilmente una eccezione alla regola, ossia una deroga. Innanzitutto si dovranno considerare i vincoli più conosciuti, ossia:

paesaggistici (e ottenere l’autorizzazione paesaggistica art. 146 D.Lgs. 42/2004);
idrogeologici (D.Lgs. n. 152/2006);
idraulico (D.Lgs. n. 152/2006, R.D. n. 523/1904);
beni culturali (autorizzazione, art. 10 e seguenti del D.Lgs. 42/2004);
archeologici (autorizzazione, art. 10 e seguenti del D.Lgs. 42/2004);;
enti parco (Legge n. 394/1991);
aree naturali protette (Legge n. 394/1991);
Z.S.C. “Natura 2000” (d.P.R. n. 357/1997);

In questa formulazione ci sono alcuni profili da attenzionare:

la nozione di “vincolo” dovrà essere intesa nel senso più ampio e prudenziale possibile, in quanto la norma è verosimilmente una eccezione alla regola, ossia una deroga. Con ciò si intende consigliare anche l’inclusione dei “vincoli non vincoli”, come quelli di sicurezza e pericolosità, quali la fascia marittima, ferroviaria, fasce stradali e autostradali, elettrodotto, gasdotto, aree a rischio incidente rilevante e altri ancora.
concidenza millimetrica del medesimo intervento ed elaborati progettuali presentati al Comune e presso tutti gli uffici preposti alla tutela del vincolo, perchè in caso di discordanze o versioni diverse, anche leggere, la semplificazione offerta dalla L. 182/25 perde validità.
varianti da gestire: lo stesso intervento edilizio deve rapportarsi a più enti pubblici, oltre che al Comune, e l’esigenza di apportare modifiche in corso d’opera potrebbe complicare la gestione dei rispetti percorsi amministrativi, e i reciproci rapporti incrociati tra loro. Infatti il problema non sarà mica l’avvenuta formazione del silenzio-assenso al momento della prima presentazione delle pratiche, bensì come incasellare in parallelo le varianti per ciascuna delle discipline aventi incidenza urbanistica ed edilizia;
silenzio-assenso consequenziale: è possibile considerare “acquisito” per silenzio-assenso anche uno solo dei vari titoli o atti di assenso dovuto dagli enti preposti alla tutela del vincolo? Il mistero si infittisce, ma la passata esperienza del “silenzio-assenso multiplo” non è stata proprio felice nel regime del condono edilizio. Pertanto, in attesa di pronunce giudiziarie, è più cautelativo confidare nel silenzio assendo del permesso di costruire soltanto dopo l’ottenimento espresso dei relativi atti e autorizzazioni da parte degli enti preposti.

In definitiva, non è proprio consigliata anche questa prospettata forma di silenzio assenso su immobili vincolati, nell’ambito delle istanze di permesso di costruire; ma vale anche per quelli liberi da vincoli, beninteso.