Fognature, strade e urbanizzazioni pubbliche: il Comune non può rifiutarsi di acquisire le opere di lottizzazione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

08/06/2026
Carlo Pagliai
Urbanistica

Indice

Lottizzazione, opere urbanizzazione e presa in carico dal Comune
Obbligo pubblicistico di acquisizione vs obbligazione patrimoniale
Se il Comune non acquisisce le opere di urbanizzazione
Convenzioni urbanistiche, tra ultrattività e prescrizione
Conclusioni

Può capitare di svolgere verifiche su immobile edificato all’interno di una lottizzazione edilizia completata di fatto, in cui le urbanizzazioni, ancorché mantenute e gestite di fatto dal Comune, non sono state ancora formalmente acquisite nel patrimonio pubblico indisponibile del Comune, detto anche “demanio comunale”. Per queste casistiche esistono due orientamenti giurisprudenziali amministrativi, tuttavia risulta prevalente quello che obbliga l’ente pubblico all’acquisizione dell’urbanizzazione.

Il Consiglio di Stato conferma la natura pubblica della presa in carico da parte dei Comuni delle urbanizzazione oggetto di Convenzioni urbanistiche, arrivando a blindare i diritti della collettività ad avere un ordinato assetto del territorio pianificato, a fronte dell’inerzia del Comune. Si tratta di un aspetto importante perchè la conclusione dell’iter inerente all’ultimazione e cessione delle urbanizzazioni ha incidenza anche sull’ottenimento dell’Agibilità degl’immobili.

Lottizzazione, opere urbanizzazione e presa in carico dal Comune

Ad esempio, con la sentenza n. 3610/2026 del Consiglio di Stato, è stato rigettato il ricorso di un Comune, in cui è stato confermato che l’acquisizione e la gestione delle opere di urbanizzazione costituiscano un dovere istituzionale e pubblicistico inderogabile per la pubblica amministrazione chiamata ad acquisirle.

La fattispecie del contenzioso riguardava una convenzione di lottizzazione edificatoria privata che prevedeva specifici obblighi a carico della parte privata, tra cui:

La realizzazione di tutte le condotte fognarie fino al raccordo con le dorsali pubbliche.
La realizzazione della rete idrica.
La creazione degli impianti di distribuzione dell’energia elettrica, della pubblica illuminazione e della rete telefonica.
L’obbligo di ultimare tutte queste opere di urbanizzazione primaria entro il termine (imposto dalla legge) di dieci anni dalla stipula dell’accordo.

Una volta realizzate le opere da parte dei privati, sorgeva il nodo della loro formale acquisizione e della gestione manutentiva da parte dell’ente pubblico. Il Comune, tuttavia, tentava di sottrarsi a tale adempimento sollevando eccezioni formali, tra cui il proprio difetto di legittimazione passiva e l’infondatezza della domanda avanzata dai privati in primo grado.

Obbligo pubblicistico di acquisizione vs obbligazione patrimoniale

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3610/2026, ha confermato che le convenzioni urbanistiche non sono meri contratti di diritto privato, in quanto esse si configurano come accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo (ai sensi dell’art. 11 della L. 241/1990). Pur contenendo elementi bilaterali e sinallagmatici, questi accordi contrattuali consensuali si inseriscono direttamente nel procedimento di governo del territorio e sono preordinati al rilascio dei titoli abilitativi edilizi, condizionandone il contenuto.

La sentenza opera una netta distinzione tra le varie tipologie di impegni assunti in convenzione: se da un lato esistono obbligazioni prettamente patrimoniali (soggette alle regole civilistiche), dall’altro la cessione delle aree a standard urbanistici, la realizzazione e il successivo passaggio di gestione delle opere di urbanizzazione possiedono una chiara natura pubblicistica. Queste attività sono infatti finalizzate:

alla cura dell’interesse collettivo;
all’ordinato e razionale assetto del territorio pianificato;
alla reale fruizione delle infrastrutture e dei servizi minimi da parte della collettività.

La presa in carico dell’urbanizzazione realizzata è una proiezione dei compiti istituzionali del Comune: in base a precedenti pronunce (tra cui Cons. di Stato n. 6503/2024, n. 5372/2018), Palazzo Spada ricorda che l’attività edificatoria è subordinata per legge (art. 28 della L. 1150/1942 e art. 16 D.P.R. 380/2001) alla presenza di urbanizzazione e infrastrutture tali da rendere l’area idonea all’insediamento. Di conseguenza, una volta che il privato ha adempiuto ai suoi obblighi realizzando tali opere concordate, il Comune ha il compito istituzionale di attivarvisi, acquisirle, manutenerle e vigilarle nell’interesse generale. L’amministrazione non ha margini di discrezionalità: non può scegliere se prendere in carico o meno reti destinate a pubblici servizi.

Se il Comune non acquisisce le opere di urbanizzazione

In senso conforme si è espressa la sentenza n. 1938/2026 del Consiglio di Stato (conforme anche alle precedenti pronunce quali n. 6717/2021 e n. 1341/2019), la quale chiarisce i doveri dei Comuni in merito alle convenzioni urbanistiche e l’accollo dell’urbanizzazione compiuta dai privati nella lottizzazione edificatoria, toccando due temi:

la competenza del Giudice Amministrativo rispetto agli arbitri privati
l’imprescrittibilità degli obblighi di gestione del territorio.

Nel caso di specie, il Comune e una società costruttrice stipulano una convenzione urbanistica per realizzare un complesso residenziale e commerciale, in cui il privato si impegna a realizzare l’urbanizzazione primaria a scomputo degli oneri di urbanizzazione. La convenzione stabiliva che una volta completate e collaudate tali opere:

la proprietà di tali aree passasse automaticamente al Comune;
ll Comune deve adottare entro sei mesi un formale provvedimento di presa in carico, assumendosi da quel momento la proprietà, e la relativa gestione manutentiva.

Tuttavia le opere (un parcheggio pubblico), dopo la loro ultimazione e collaudo definitivo avvenuto nel 2008, nonostante l’apertura al pubblico con tanto di cartelli stradali, non vengono formalmente assunte in carico dal Comune con formale presa d’atto, e non svolge la manutenzione. Nel frattempo, le autorimesse private situate al di sotto del parcheggio vengono vendute a soggetti terzi, costituendosi in condominio.; a causa della mancata manutenzione del parcheggio da parte del Comune, questi garage sottostanti subiscono infiltrazioni e danni, per i quali prende inizio il contenzioso amministrativo. Il T.A.R. Emilia Romagna n., 788/2025, dà ragione al Comune in quanto la convenzione urbanistica conteneva la clausola compromissoria che demandava le liti all’arbitrato, e in quanto la controversia riguardava diritti soggettivi contrattuali derivanti dall’esecuzione della convenzione, fase in cui il Comune agisce come un privato. Il Consiglio di Stato invece, con la sentenza n. 1938/2026, ribalta la decisione del T.A.R., sulla base di questi principi:

Le convenzioni urbanistiche non sono semplici contratti privati, bensì “accordi sostitutivi di provvedimento” (ex art. 11 Legge 241/1990); anche se contengono elementi civilistici, mantengono una forte impronta pubblica perché servono a governare il territorio. Non sono contratti di diritto privato, ma “strumenti di esercizio mediato del potere pubblico”.
Nelle convenzioni occorre tenere distinti le Obbligazioni patrimoniali (es. pagamento di penali o contributi, che sono “disponibili” e assimilabili al diritto privato)
Obbligazioni pubblicistiche (es. cessione delle aree e presa in carico delle opere, che sono proiezioni dei compiti istituzionali del Comune). Infatti, garantire che un quartiere sia dotato dei parcheggi e che questi siano mantenuti non è un affare privato del Comune, ma un suo dovere istituzionale verso la collettività. Di conseguenza, la situazione giuridica del cittadino (o del Condominio) a ottenere la presa in carico è un diritto soggettivo indisponibile. Essendo indisponibile, la clausola arbitrale non trova applicazione, e la competenza spetta solo e soltanto al Giudice Amministrativo.
Il Comune non può invocare la prescrizione, sostenendo che fossero già trascorsi oltre 10 anni dal collaudo (2008-2023). Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi perché si tratta di un diritto/dovere indisponibile legato alla cura del pubblico interesse, non si applica la prescrizione ordinaria decennale. Il silenzio o l’inerzia del Comune protratti negli anni non cancellano il suo obbligo di prendersi cura delle infrastrutture pubbliche.

Si rammenta inoltre la vigenza di una procedura semplificata di acquisizione, disposta dall’articolo 31 della L. 448/1998, allo scopo di velocizzare la presa in carico nel demanio stradale delle relative porzioni utilizzate a tale scopo in maniera ininterrotta per oltre venti anni (presupponendo quindi una usucapione a favore dell’ente pubblico competente), in base ai due commi:

21. In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari.
22. La registrazione e la trascrizione del provvedimento di cui al comma 21 avvengono a titolo gratuito.

Convenzioni urbanistiche, tra ultrattività e prescrizione

A conferma dei lineamenti già esaminati sopra, la sentenza del Consiglio di Stato n. 4296/2026 ha potuto distinguere gli scenari sui rispettivi doveri e poteri da parte del Comune verso le obbligazioni assunte a livello contrattuale, in particolare nelle convenzioni urbanistiche e negli atti d’obbligo accessivi e parte integrante del titolo edilizio, nonché alla estensione dei medesimi nei confronti degli aventi causa dal costruttore. Sull’argomento si sono registrati nel tempo diversi orientamenti giurisprudenziali:

Un primo orientamento afferma un principio di ultrattività e imprescrittibilità degli obblighi di cessione assunti dai privati a mezzo di convenzioni urbanistiche e di atti unilaterali d’obbligo (per tutte, Cons. di Stato, Sez. IV, n. 4278/2014 e n. 3672/2018). In base a questa impostazione, la richiamata ultrattività dei detti obblighi verrebbe a giustificarsi in ragione dell’esigenza di un governo del territorio improntato all’interesse pubblico.
Un secondo orientamento contrasta la tesi dell’ultrattività delle convenzioni di lottizzazione e degli atti d’obbligo (istituti entrambi accumunati da medesima ratio, giusta art. 28 della legge n. 1150/1942) a seguito della loro scadenza, sul presupposto che a tali atti non può attribuirsi l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura; tale termine andrebbe mutuato dall’art. 16, comma 5, 1. 17 agosto 1942, n. 1150, concernente i piani particolareggiati (Cons. Stato, Sez. II, n. 4479/2019). Questa impostazione afferma la natura perentoria ed essenziale del termine decennale di durata degli obblighi stessi, valorizzando la natura imperativa dell’art. 16 della legge n. 1150 del 1942; sicché, una volta scaduti i termini di validità, l’esercizio di ogni azione legale per l’adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4296/2026 ha osservato che i due orientamenti, piuttosto che apparire contrapposti, sono complementari e operano diversamente solo a seconda della natura delle obbligazioni, privatistica o pubblicistica, tenendo tuttavia conto che l’accordo sostitutivo (art. 11 della legge n. 241/1990) sul quale si fondano sia le convenzioni urbanistiche che gli stessi atti d’obbligo è per definizione un atto ad oggetto pubblico. La questione, allora, si sposta sulla distinzione tra obbligazioni a contenuto patrimoniale, quali gli oneri di urbanizzazione, e obblighi pubblicistici connessi alla pianificazione (cessione aree a standard, realizzazione e cessione delle opere di urbanizzazione). Nel primo caso (obbligazioni patrimoniali), opera la prescrizione decennale; nel secondo (obblighi pubblicistici) non opera la prescrizione, stante la disciplina dell’art. 11 comma 2 legge 241 del 1990 che richiama i principi del codice civile “in quanto compatibili”.

Conclusioni

Si tratta di un’ottima notizia per i cittadini, costruttori e i condomini che spesso si trovano in un “limbo”: aree urbanizzate, formalmente private ma aperte al pubblico transito, lasciate anche al degrado perché i Comuni ritardano la presa in carico. Il Consiglio di Stato ha chiarito che il Comune non può nascondersi dietro cavilli contrattuali o far scadere i termini: se l’opera d’urbanizzazione, oggetto di cessione convenzionata, è stata completata e collaudata, l’amministrazione ha il dovere di acquisirla, gestirla e mantenerla, e i cittadini possono costringere l’ente pubblico a farlo davanti al Giudice Amministrativo.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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