CILA e CILAS su immobili irregolari: poteri repressivi, sanzionatori e autotutela del Comune

  • Carlo Pagliai
  • CILAS
ristrutturazione edilizia

Indice

Rapporto tra CILAS e Stato Legittimo

La CILA Superbonus presentata su edificio privo di conformità urbanistico-edilizia pose subito problemi applicativi.

Intanto occorre premettere una ricostruzione normativa e giurisprudenziale sulla CILAS, ossia la speciale comunicazione istituita con D.L. 77/2021 e disciplinata all’interno dell’articolo 119, comma 13-ter, del D.L. 34/2020. Si tratta di una speciale CILA con cui comunicare al Comune l’avvio di opere edilizie rientranti nel Superbonus (la cui stagione ormai è ufficialmente esaurita), ad esclusione di quelle comportanti demolizione e ricostruzione di edifici. Tra i tanti punti controversi della CILAS, e destinato ancora a far rumore, vi era l’esonero dell’attestazione dello Stato Legittimo di cui all’articolo 9-bis D.P.R. 380/2001. Sicuramente tale esclusione era da inquadrarsi almeno a livello formale, mentre è rimasto incerto da subito se fosse possibile ignorare sostanzialmente il profilo di regolarità dell’immobile, e ignorare a piè pari lo Stato Legittimo dell’immobile alla presentazione della CILAS.

Valore e ruolo della CILA

Il vero problema che emerse da subito, come ben sottolineato più volte da vari articoli del mio blog, riguardò i possibili strumenti repressivi e sanzionatori utilizzabili dal Comune: infatti la normativa sulla CILA, a differenza di una SCIA o di un permesso di costruire, non attribuisce espressamente l’applicazione di determinati strumenti di autotutela previsti dalla L. 241/1990; inoltre, la CILA è stata qualificata come un «istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la SCIA, ascrivibile al pari del secondo, nel genus della liberalizzazione delle attività private» (Cons. di Stato n. 1651/2026).

Consiglio di Stato, con parere n. 1784 del 4/8/2016, ha rilevato come «l’attività assoggettata a c.i.l.a. non solo è libera, come nei casi di s.c.i.a., ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio».

Ovviamente sul punto la giurisprudenza si è espressa più volte in maniera ondivaga, tenuto conto anche di importanti interessi in gioco quali la legalità e il rispetto dell’assetto territoriale, e l’esecuzione di interventi di efficientamento energetico o sismico fiscalmente sostenuti.

Il contenzioso amministrativo è nato proprio sulle azioni esperibili dalla Pubblica Amministrazione nei confronti di una CILA, in particolar modo sulle possibili forme di dichiarazione di inefficacia, irricevibilità o improcedibilità: infatti, in caso di declaratoria di inefficacia di una CILA o CILA-S, l’azione impugnatoria è inammissibile sotto il profilo ontologico e strutturale, a causa dell’inesistenza di un atto amministrativo (fittizio di diniego) qualificabile come di esercizio della funzione amministrativa di controllo della comunicazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 aprile 2021, n. 3275).

Sul punto si sono formati due orientamenti: uno che estende alla CILA alcuni aspetti del regime procedurale della SCIA, e l’altro che invece esclude qualsiasi possibilità.

Orientamento estensivo CILA-SCIA

Un primo orientamento (ex pluribus, Consiglio di Stato, Sez. II, 24 aprile 2023, n. 4110), muovendo dalla premessa secondo cui la CILA costituisce espressione della medesima logica liberalizzatrice che ispira l’istituto della SCIA, e pertanto alla CILA sarebbe possibile applicare interamente il regime giuridico previsto per la SCIA; in particolare, secondo questa impostazione, occorrerebbe «mutuare in subiecta materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di s.c.i.a. o d.i.a., in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA «condivide l’intima natura giuridica», sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6 bis e 6 ter della l. n. 241 del 1990, in combinato disposto con il richiamo alle «condizioni» di cui all’art. 21 novies della medesima normativa».

Orientamento restrittivo e separazione CILA-SCIA

Un diverso orientamento ritiene, invece, che «conformemente al citato parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato -OMISSIS-, … non sia possibile applicare alla CILA il medesimo regime giuridico espressamente previsto in relazione alla SCIA. Con riferimento alla CILA occorre, infatti, ad avviso del Collegio, partire dal dato incontrovertibile per cui manca nella normativa vigente qualsiasi riferimento ai poteri spettanti all’Amministrazione a seguito della comunicazione asseverata del privato. In relazione alla CILA non si prevede, in effetti, alcuna attività di controllo che sia espressione dei poteri inibitori e di secondo grado, previsti invece nel caso della SCIA, secondo quanto espressamente previsto dall’art. 19, L. n. 241 del 1990» (Consiglio di Stato, Sez. IV n. 6322 del 17 luglio 2025).

In base alle sentenze del Consiglio di Stato n. 8795 e 8730 del 2025, questo secondo orientamento non fa venir meno, tuttavia, il potere del Comune di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare; nondimeno, nel caso in cui non risulti legittimo in quanto necessitante di un permesso di costruire o totalmente precluso dallo strumento urbanistico, la CILA non può né essere annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto al Piano (T.A.R. Calabria, 7 dicembre 2023 n. 1602/2023; T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 3 agosto 2021, n. 721); in particolare, si è precisato come la natura essenzialmente privatistica della CILA non preclude all’Amministrazione di esercitare, quanto al suo oggetto, il proprio potere di controllo. Pur non sussistendo, in materia di CILA, una disciplina che postuli espressamente l’applicazione dei requisiti procedurali e sostanziali di cui all’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990 (arg. ex art. 19, commi 3, 4 e 6-bis della L. n. 241 del 1990), atta a configurarne un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, restano comunque intatti, invero, i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001. L’esercizio del potere consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759).

Prevalenza orientamento restrittivo

L’orientamento restrittivo, ossia quello che non ammette l’applicazione alla CILA degli strumenti inibitori, conformativi, sanzionatori e di autotutela propriamente previsti per la SCIA, è stato nuovamente confermato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1674/2026, ritenendo che la disciplina vigente, in particolare l’articolo 6-bis del D.P.R. 380/2001, non prevede alcuna procedimentalizzazione dell’attività di controllo del Comune con riferimento ai poteri inibitori e di autotutela come invece accade in riferimento alla scia disciplinata dall’art. 19 L. 241/90.

Quali poteri di controllo ha il Comune verso una CILA?

Sempre secondo il Consiglio di Stato n. 1674/2026, al Comune permane «il potere di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare di talché, se il suo utilizzo non risulti legittimo in quanto l’intervento necessita di un diverso titolo (permesso o scia) o non sia consentito dallo strumento urbanistico, la CILA non può né deve né essere annullata o inibita ma, in applicazione dei generali poteri di controllo ed accertamento previsti dall’art. 27 d.P.R. n. 380/01, deve essere dichiarata inefficace, senza che, a tal fine, sia previsto alcun termine o adempimento, il tutto in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi» (così Cons. Stato n. 8730/2025; nello stesso senso T.A.R. Calabria, 7.12.2023 n. 1602/2023; T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 3 agosto 2021, n. 721).

Nella fattispecie trattata nell’anzidetta sentenza C.d.S., l’Amministrazione ha esercitato il potere di vigilanza in materia edilizia che le è attribuito in astratto dall’art. 27 del d.P.R. 380/2001. E «nella specie l’esercizio del potere consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi» (in tal senso, T.A.R. Campania – Napoli Sez. IV, 11 luglio 2022, n. 4625).

Giova infatti rilevare che il Comune è comunque titolare dei poteri – tra cui quello di ordinare l’immediata sospensione dei lavori – funzionali ad assicurare il rispetto sia delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, sia delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia. In quest’ottica, l’Amministrazione comunale, nel rilevare nel corso dell’istruttoria le numerose carenze documentali poste a corredo della CILA-S, si è limitata a svolgere, una volta verificata l’insufficienza del compendio documentale prodotto, un’attività dovuta, pienamente motivata (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 8894/2024, sez. IV, n. 885/2024). Costituisce infatti orientamento giurisprudenziale consolidato quello secondo il quale qualora l’amministrazione rilevi «che l’attività oggetto di cila è in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia ha il dovere di porre in essere i provvedimenti inibitori previsti nell’ambito della propria attività di vigilanza» (vedi anche Cons. di Stato n. 267/2025).

Il Comune ha riscontrato una difformità tra lo stato dei luoghi preesistente e quello rappresentato nella pratica e, per tal via, la realizzazione da parte della ricorrente di opere edilizie abusive che hanno modificato lo stato di fatto da quello originario a quello falsamente rappresentato nei documenti allegati alla CILA-S. 

Poteri di controlli verso la CILAS

Interessante la disamina contenuta nella sentenza n. 1674/2026 del T.A.R. Napoli, relativa ad una CILAS presentata nel settembre 2022 per effettuare il Superbonus di riqualificazione energetica e riduzione rischio sismico. Il Comune, ha dichiarato irricevibile e nulla la CILAS, ordinando l’immediata sospensione dei lavori, in quanto ha riscontrato una discordanza tra lo stato di fatto dell’immobile (verificato con sopralluogo e Google Earth) e quello dichiarato, oltre ad una planimetria catastale allegata non veritiera, configurate come difformità rispetto agli elaborati grafici posti a corredo della CILAS depositata. Di conseguenza, è stato giudicato legittimo il comportamento del Comune, che ha ritenuto che le difformità documentali riscontrate non consentono di accertare la reale entità del manufatto preesistente e di conseguenza la reale incidenza dei lavori realizzati dal soggetto ricorrente, impedendo così la stabilizzazione del titolo edilizio e legittimando l’ordine di sospensione dei lavori.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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