Ricostruire un edificio demolito anni prima: quando resta ristrutturazione edilizia (CdS 499/2026)

Parliamo della cosiddetta ristrutturazione ricostruttiva, però avvenuta in due tempi disgiunti tra loro per una casetta prefabbricata in legno al posto di un vecchio immobile demolito da tempo: qualifica ristrutturazione edilizia o nuova costruzione? Il Comune ha negato la sanatoria sostenendo che, dopo la demolizione dell’edificio, l’area fosse “libera” a livello edificatorio, e che il nuovo fabbricato qualificasse nuova costruzione vietata dallo strumento urbanistico comunale.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 499/2026, ha stabilito che per gli edifici demoliti o crollati dopo la legge n. 98/2013 (Decreto “del Fare” n. 69/2013) il ripristino ricostruttivo non deve essere contestuale alla demolizione, purché la preesistente consistenza sia accertabile (e qui entra in gioco anche lo Stato Legittimo dell’immobile). Il tempo trascorso, di per sé, non trasforma l’intervento in nuova costruzione, però resta a carico del privato dimostrare la consistenza dell’edificio crollato o demolito, in caso contrario non si ricostruisce niente.

Una sanatoria negata per una casetta prefabbricata di 4 x 3,5 metri

I proprietari avevano chiesto un permesso di costruire in sanatoria (ottenuto ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001) per una casetta prefabbricata in legno di 4,00 x 3,50 metri, collocata su una platea cementizia in un lotto di loro proprietà, dichiarando che sostituiva una baracca in legno, con il tetto sfondato, nello stesso punto. Il Comune ha negato la sanatoria sulla base delle ortofoto regionali: nel 2016 risultava un edificio di dimensioni e posizione diverse, risultato costruito in assenza di titolo abilitativo, mentre nel 2019 l’area risultava libera.

L’opera è stata quindi qualificata come nuova costruzione, e pertanto compiuta in contrasto alle NTA del piano regolatore generale comunale, per il quale è stata ordinata la demolizione. Il TAR Marche, dopo una verificazione, ha respinto il ricorso presentato dal cittadino, ritenendo labile la datazione probatoria dell’edificio originario. Inoltre ha ritenuto che la demolizione, con l’area rimasta libera per oltre un anno, avesse interrotto la continuità sostanziale tra i due organismi edilizi, e fatto prevalere la categoria di nuova costruzione anziché di recupero di un edificio esistente. Praticamente, è come se l’edificio preesistente non fosse mai esistito sul lotto edificato.

Primo nodo: l’edificio era anteriore al 1967?

Il Consiglio di Stato ha rilevato che il Comune stesso, nella nota di riscontro alle osservazioni, aveva ritenuto queste ultime «parzialmente accoglibili» quanto alla presunta edificazione ante 1967, attribuendo a quella statuizione un «valore confessorio», mentre le sole divergenze contestate riguardavano il confronto tra stato attuale e stato precedente.

La dimostrazione e l’onere probatorio della preesistenza è generalmente posta in capo al privato, tuttavia sussiste un temperamento della controprova, a carico dell’amministrazione. Il problema si pone anche per dimostrare la presenza di un edificio in zona ed epoca non ancora soggetta all’obbligo di titolo abilitativo (vedi penultima parte della nozione di Stato Legittimo, articolo 9-bis comma 1-bis TUE). E diventa arduo individuare il perimetro tra centro abitato e territorio aperto anteriormente al 1° settembre 1967 (a condizione che l’obbligo di licenza edilizia o titolo abilitativo non fosse già esteso a tutto il territorio con regolamento comunale). Sul punto infatti, il Consiglio di Stato ha richiamato la giurisprudenza del CGARS:

«va comunque riaffermato il principio affermato dalla giurisprudenza secondo il quale è sul comune che grava l’onere di dimostrare che un manufatto – al momento della sua realizzazione – fosse inserito all’interno del centro urbano, non essendo ovviamente sufficiente la mera presenza di alcune o anche di molte costruzioni per ampliare sic et simpliciter il relativo perimetro (Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., 18 agosto 2024, n. 654)».

Dalla verificazione tecnica effettuata in giudizio è emersa la presenza di un manufatto compiuto dopo il 1950 e il 1° settembre 1967, per cui il Consiglio di Stato ha dichiarato non sufficiente dimostrata la sua collocazione all’interno dei centri abitati (e pertanto soggetta ad obbligo di licenza), pertanto la presenza di alcune o molte costruzioni non era sufficiente per considerare di fatto ampliato il perimetro dei centri abitati. Il perimetro “mobile” dei centri abitati in territori sprovvisti di pianificazione urbanistica e di licenza edilizia estesa all’intero territorio è un problema diffuso, e questa indeterminatezza nel tempo pone a carico dell’amministrazione l’onere di provare la situazione di fatto. Qui si aprono anche profili di valutazione discrezionale, perchè in quegli anni la crescita urbana degli insediamenti era galoppante, come anche la crescita di nuclei urbani situati all’interno del territorio aperto.

Secondo nodo: demolizione e ricostruzione distanziati nel tempo

Dalla verificazione tecnica effettuata in giudizio è emerso un quadro interessante: il piccolo edificio, anche se accatastato nel 2011, risultava presente nelle foto aeree del 1978 e del 1984. Dal 1990 compare ampliato, verosimilmente da un’altra baracca poi demolita su ingiunzione comunale. Nel 2016 l’edificio c’era ancora. Nel giugno 2019 e nel giugno 2020 l’area risultava libera. A dicembre 2020 la ricostruzione era già avvenuta, accertata dai Carabinieri Forestali. Il nuovo manufatto è risultato solo leggermente più grande di quello accatastato e spostato di pochi decimetri. Su questa base il Consiglio di Stato ha ripercorso l’evoluzione della categoria di intervento di ristrutturazione edilizia, e in particolare per quella di tipo ricostruttiva integrale dell’edificio, disciplinata nel tempo dall’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001, richiamando a supporto la propria giurisprudenza stabilita con sentenza n. 616/2023, distinguendo le tre tipologie di demoricostruzione:

«10.1. È noto che prima della entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001 le varie tipologie di intervento edilizio erano individuate dall’art. 31 della L. n. 457/1978 – secondo cui erano interventi di ristrutturazione edilizia “quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”: tale norma è stata interpretata dalla giurisprudenza nel senso che “la nozione di ristrutturazione edilizia, comprende anche gli interventi consistenti nella demolizione e successiva ricostruzione di un fabbricato, purché tale ricostruzione sia fedele, cioè dia luogo ad un immobile identico al preesistente per tipologia edilizia, sagoma e volumi, dovendo essere altrimenti l’intervento qualificato come di nuova costruzione (Consiglio di Stato; Sez. IV, 9 luglio 2010, n. 4462; Sez. IV, 5 ottobre 2010 n. 7310; Sez. IV, sentenza 10 agosto 2011, n. 4765, Sez. IV, sentenza 4 giugno 2013, n. 3056; di recente, con riferimento sempre al periodo di vigenza della legge 457 del 1978, Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3153).” (Cons. Stato, Sez. II, n. 721 del 2 febbraio 2022).
10.2. Con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001 l’art. 3, comma 1, lett. d) ha sostanzialmente recepito tale principio, includendo tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli “consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”, in tal modo facendo rientrare nella categoria della ristrutturazione edilizia anche la ricostruzione del fabbricato “fedele” nella volumetria e nella sagoma, non necessariamente anche nella tipologia.
10.3. Ciò che interessa qui sottolineare è che l’inclusione della demolizione seguita dalla “fedele” ricostruzione tra gli interventi di ristrutturazione edilizia si fondava sul presupposto che la ristrutturazione edilizia costituiva una tipologia di intervento edilizio che presuppone la preesistenza e la conservazione di un edificio, che si intende rinnovare o modernizzare; come tale il tratto distintivo della ristrutturazione edilizia era costituito dall’esistenza, tra l’edificio preesistente all’intervento e l’edificio risultante dall’intervento, di una relazione di continuità, tale da essere percepita esternamente e da giustificare l’affermazione secondo cui l’edificio preesistente continua ad esistere anche dopo l’intervento di ristrutturazione, (conseguendo da ciò, tra l’altro, che gli oneri di urbanizzazione pagati con riferimento all’edificio originario possono essere riconosciuti e portati a scomputo all’atto del rilascio del titolo edilizio che autorizza la ristrutturazione: sul punto si veda, ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, n. 2294 del 7 maggio 2015: “Alla qualificazione dell’intervento come di ristrutturazione edilizia consegue che dal contributo per gli oneri di urbanizzazione doveva essere scomputato l’importo imputabile al carico urbanistico generato dall’edificio preesistente”.).
10.4. Questa particolare relazione di continuità, tra edificio preesistente ed edificio risultante dalla ristrutturazione, implicava, con specifico riferimento alla ristrutturazione attuata attraverso la demolizione e ricostruzione, non solo il rispetto della volumetria, della sagoma e degli elementi distintivi, ma anche il fatto che le due operazioni, cioè la demolizione e la ricostruzione, avvenissero in un unico contesto, cioè senza soluzione di continuità, comportando che la ricostruzione fosse già programmata al momento della demolizione, o del crollo spontaneo, dell’edificio da ricostruire.
10.5. La modifica legislativa di cui all’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 ha inciso proprio su questo punto, modificando l’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come segue: “….Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria [e sagoma] di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche’ sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente “.
10.5.1. La norma, così come modificata, ha di fatto intaccato il requisito della continuità consentendo di ricostruire un edificio “preesistente” con diversa volumetria e sagoma; tale aspetto è stato ulteriormente accentuato con le ulteriori modifiche apportate dal D.L. n. 76/2020, che include nella ristrutturazione gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti “con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico.”.
10.5.2. Ma l’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 ha inciso sul requisito della continuità anche consentendo di realizzare, come ristrutturazione edilizia “gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche’ sia possibile accertarne la preesistente consistenza”, cioè gli interventi in cui la ricostruzione/ripristino non è necessariamente già programmata al momento in cui l’edificio preesistente viene demolito o crolla, potendo sussistere una soluzione di continuità tra i due eventi: l’intervento di ricostruzione, infatti, in tal caso riguarda (non già un “edificio preesistente”, ma) un edificio crollato o demolito, e in tal caso la continuità che si perde sul piano temporale viene recuperata, dal legislatore, con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della “preesistente consistenza” del fabbricato non più esistente; é da ritenersi che con tale precisazione il legislatore abbia inteso affermare la necessità di rispettare, nel nuovo fabbricato, la volumetria del fabbricato crollato o demolito: tanto si evince anche dal raffronto con l’ultimo periodo dell’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001, che nella vigente versione vigente all’epoca, specificava che nelle zone soggette a tutela ai sensi del D. L.vo 42/2004 e nei centri storici (zone A ex D.M. n. 1444/68) l’intervento consistente nella demolizione seguita dalla ricostruzione poteva essere autorizzato come ristrutturazione edilizia solo se nella ricostruzione “sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente “, mentre nella versione attuale occorre che nell’edificio ricostruito “siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria”.
10.5.3. In definitiva l’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, all’epoca in cui veniva adottato l’atto impugnato includeva, ed include tuttora, nella ristrutturazione edilizia tre tipologie di demolizione e ricostruzione: (i) una connotata dalla unicità del contesto “temporale” di realizzazione dei vari interventi, con rispetto della volumetria preesistente; (ii) l’altra caratterizzata, all’opposto, dal fatto che la ricostruzione/ripristino risultava indipendente dalla demolizione, con possibilità di realizzare i due interventi anche a distanza di tempo, ma anche in questo caso con la necessità di rispettare la “preesistente consistenza”; (iii) da ultimo la demolizione seguita da ricostruzione in zone tutelate, connotata dal rispetto della “preesistente consistenza” indipendentemente dalla contestualità, o meno, dei due interventi, con la precisazione che a partire dalle modifiche introdotte nel 2020 il legislatore ha richiesto, in tal caso, il rispetto di “sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria”, cioè una ricostruzione assolutamente “fedele” all’edificio preesistente.
Di conseguenza, deve ritenersi che solo in relazione ad edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013, di conversione del D.L. n. 69/2013, è possibile che ne sia assentita la ricostruzione (non contestuale) come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013.».

E qui si arriva al punto nodale: in quella sentenza il riferimento alla demolizione e ricostruzione bifasica o ripristino edificio postumo ed è «solo in relazione ad edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013», pertanto la fattispecie rientrava in ristrutturazione edilizia quale ricostruzione non contestuale, perchè la baracca risultava esistente nel 2016 (sul punto segnalo una pronuncia che assorbe in questa categoria anche le demolizioni e crolli di edifici avvenuti anteriormente all’entrata in vigore della L. 98/2013). Il collegio ha osservato che l’intervento poteva essere valutato anche alla luce delle modifiche legislative introdotte dal D.L. n. 76/2020, in vigore alla data presumibile di posa del prefabbricato (non ancora avvenuta nel giugno 2020).

Sul punto il Consiglio di Stato ha espresso una criterio importante, quasi incidentalmente: una ricostruzione avvenuta a dicembre 2020 dopo una demolizione nell’estate 2019, non sarebbe stata comunque lontana nel tempo, considerata la situazione emergenziale del periodo pandemico. Infatti, il vero problema può nascere se sia trascorso molto tempo tra le due fasi della demo-ricostruzione.

Conclusioni e consigli utili

Il vero problema che emerge dalle verifiche di Stato Legittimo per immobili risalenti nel tempo, e in particolare per quelli che iniziano ad essere in tutto o in parte collabenti, e dimostrare:

1. la loro consistenza dimostrabile con documenti dotati di valore probante;
2. la loro presenza in epoca e zona non ancora soggetta all’obbligo di titolo abilitativo.

Si tratta di un lavoro di vera archeologia urbanistica e archivistica, perchè occorre ricostruire la storiografia dell’immobile e la sua effettiva evoluzione costruttiva nel tempo. Non è per niente facile, soprattutto quando le fonti sono scarse o mute.

Riferimenti normativi

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
• Art. 10 l. n. 765/1967 e art. 31 l. n. 1150/1942
• Art. 30 d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013
• Art. 10 d.l. n. 76/2020, conv. in l. n. 120/2020

Giurisprudenza citata

• Cons. di Stato, sez. VI, 18 gennaio 2023, n. 616
• CGARS, sez. giur., 18 agosto 2024, n. 654

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