Fotovoltaico su struttura abusiva: i pannelli non sanano l’opera senza permesso di costruire (Cass. pen. 25338/2026)

fotovoltaico su tetto copertura

L’installazione di impianti fotovoltaici, fattibili in edilizia libera (a determinate condizioni), realizzata su strutture edilizie realizzate senza titolo abilitativo, non consente di regolarizzare o legittimarle a posteriori. La Cassazione penale, con sentenza n. 25338/2026, ha confermato la condanna per abuso edilizio relativa a un intelaiatura metallica di circa 345 metri quadrati, successivamente destinata a sostenere pannelli fotovoltaici: infatti, per i giudici la struttura ancora priva di copertura poteva costituire una nuova costruzione soggetta a permesso. Infine, un singolo intervento edilizio, di per sé astrattamente lecito, non rende legittimo il manufatto abusivo sul quale viene eseguito, e tanto meno l’autorizzazione sismica può sostituire il titolo urbanistico-edilizio mancante.

Indice

Il caso esaminato dalla Cassazione n. 25338/2026

La vicenda esaminata dalla Cassazione penale riguardava la realizzazione, senza permesso di costruire, di una consistente struttura metallica. L’originaria contestazione originaria riguardava una tettoia composta da elementi verticali e da una copertura realizzata con pannelli. Al momento dell’accertamento, tuttavia, risultava materialmente presente un telaio metallico esteso su una superficie di circa 345 metri quadrati, ancora privo della copertura originariamente prevista. In sostanza, una struttura metallica “a cielo aperto” da completare.

Essa era stata successivamente utilizzata come sostegno per un impianto fotovoltaico. La difesa del cittadino ha sostenuto che:

  • la struttura non potesse essere qualificata come tettoia perché priva di copertura;
  • l’assenza della copertura impedisse di ravvisare la creazione di un volume;
  • il telaio fosse stato destinato a sostenere pannelli fotovoltaici;
  • l’opera avesse ottenuto un’autorizzazione sotto il profilo sismico;
  • vi fosse una differenza tra l’opera contestata e quella effettivamente accertata.

La Cassazione ha respinto queste argomentazioni, confermando l’inammissibilità del ricorso, in quanto la struttura metallica aveva già una propria consistenza edilizia, indipendentemente dalla successiva collocazione della copertura e dei pannelli fotovoltaici. Le dimensioni rilevanti, la stabile elevazione dal suolo e la capacità di trasformare durevolmente l’area impedivano inoltre di ricondurre automaticamente l’opera alla nozione di pertinenza urbanistica.

La struttura metallica incompleta può essere qualificata nuova costruzione

Secondo la difesa, la sola struttura metallica, essendo priva della copertura e pertanto un manufatto incompleto, non era sufficiente a integrare un intervento penalmente rilevante. Questa tesi è stata respinta dalla Cassazione penale, la quale ha affermato che la sola struttura parzialmente completata configura un manufatto distinto e nuova costruzione, rientrante nell’articolo 3, comma 1, lettera e), del D.P.R. 380/2001. Rientrano infatti nella categoria di nuova costruzione non soltanto gli edifici completi e già utilizzabili, ma anche i manufatti e opere che:

  • si elevano stabilmente dal suolo;
  • presentano caratteristiche di permanenza;
  • impegnano un’area o porzione di suolo in modo non meramente occasionale;
  • determinano una trasformazione urbanistica o edilizia del territorio.

Il Testo Unico Edilizia stabilisce come clausola residuale che rientrano nella nozione di nuova costruzione gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica non riconducibili alle categorie conservative specificamente indicate dalla legge (vedi art. 3, c.1, lettera e) del T.U.E), e le nuove costruzioni sono assoggettate al regime di permesso di costruire ai sensi dell’articolo 10 c.1 T.U.E.

Il completamento della copertura non costituisce quindi sempre il momento decisivo per la rilevanza edilizia dell’opera: quando la struttura già realizzata presenta dimensioni, stabilità e caratteristiche tali da trasformare durevolmente il suolo, l’abuso può risultare integrato anche se il programma costruttivo non è stato portato completamente a termine. Pertanto, anche un’incompleto “scheletro” strutturale di una costruzione rientra in nuova costruzione.

Non serve necessariamente la creazione di un volume chiuso

In altre parole, la nozione di nuova costruzione non coincide esclusivamente con la creazione di un volume edilizio chiuso (cioè completo di tamponature e copertura). La trasformazione urbanistico-edilizia può derivare anche da manufatti aperti, strutture di sostegno, muri, platee, tettoie o altre opere stabilmente infisse al suolo. Di conseguenza, la sola affermazione secondo cui una struttura non produce “volume” o “a cielo aperto”, non è sufficiente per escludere:

  • la nuova costruzione;
  • la necessità del permesso di costruire;
  • la rilevanza penale dell’intervento;
  • l’applicazione delle sanzioni edilizie.

Occorre sempre esaminare l’opera nel suo complesso, valutandone dimensioni, funzione, modalità costruttive, stabilità e incidenza sul territorio.

Il fotovoltaico non rende lecita la struttura abusiva

La collocazione di pannelli fotovoltaici su una struttura abusiva non rende lecita la struttura stessa, non esiste un fenomeno di “contaminazione” sanante della singola opera in edilizia libera a favore di un manufatto irregolare.

È vero che da una parte l’installazione di determinati impianti fotovoltaici può godere di regimi amministrativi semplificati, secondo le caratteristiche dell’intervento, la localizzazione e la presenza di eventuali vincoli: infatti, la disciplina attuale dei procedimenti amministrativi per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili è contenuta principalmente nel D.Lgs. 25 novembre 2024, n. 190, entrato in vigore il 30 dicembre 2024 e successivamente aggiornato. Il decreto distingue le diverse tipologie di installazione dei pannelli fotovoltaici tra quelli assoggettati ad attività libera, procedura abilitativa semplificata e autorizzazione unica.

Ma dall’altra parte, queste semplificazioni, non costituiscono e non possono configurare una legittimazione implicita e postuma delle opere edilizie preesistenti sulle quali vengono installati: se bastasse installare i pannelli solari sugli edifici per considerarli sanati o regolari, l’intera Italia verrebbe coperta di pannelli solari “condonanti”. La Cassazione ha chiarito che non è possibile rendere lecito ciò che è illecito soltanto sovrapponendo all’opera abusiva un intervento astrattamente consentito, senza prevedere possibili estensioni favorevoli. Occorre distinguere almeno due profili tra loro:

  1. il regime amministrativo dell’impianto fotovoltaico;
  2. lo Stato Legittimo del manufatto che sostiene l’impianto.

Struttura e pannelli devono essere valutati unitariamente

La sentenza richiama anche il divieto di frazionamento artificioso dell’intervento edilizio, anche alla luce del principio di valutazione unitaria dell’opera oggetto di accertamento e regolarizzazione, rendendo inammissibile regolarizzare mediante suddivisione di ogni singola componente dell’opera per attribuirle un regime più favorevole:

«il divieto di frazionamento dell’opera edilizia, la cui qualificazione deve discendere da una valutazione unitaria (che in tal caso risente negativamente del carattere abusivo della struttura di sostegno) e il divieto di realizzare su un’opera abusiva, quand’anche interessata da una maturata prescrizione (circostanza qui insussistente), ulteriori interventi, anche se minimali e di per sé astrattamente leciti: in tema di reati edilizi, la prosecuzione di lavori edili su manufatti abusivamente realizzati concretizza una nuova condotta illecita, a prescindere dall’entità dei lavori eseguiti ed anche quando per le condotte relative alla iniziale edificazione sia maturato il termine di prescrizione, atteso che i nuovi interventi ripetono le stesse caratteristiche di illegittimità dall’opera principale alla quale strutturalmente ineriscono. (Cass. Pen. n. 25338/2026, n. 30673/2021).».

Ciò significa che l’intervento deve essere esaminato nella sua consistenza unitaria, tenendo conto:

  • del progetto concretamente realizzato;
  • della successione temporale dei lavori, assorbendo anche le eventuali opere parziali aggiuntive;
  • del collegamento funzionale tra le opere;
  • della trasformazione complessiva prodotta;
  • della reale destinazione del manufatto.

Il frazionamento delle opere non può servire a trasformare una nuova costruzione in una somma di interventi apparentemente minori: questo principio assume particolare importanza quando vengono presentate più comunicazioni o pratiche edilizie riferite a singole parti di un intervento che, considerate complessivamente, formano un organismo edilizio unitario.

Proprio perchè la costruzione e la trasformazione dell’organismo edilizio può avvenire secondo più fasi nel tempo, la suddivisione cronologica non comporta necessariamente l’autonomia edilizia di ciascuna fase. Per questi motivi, quando le opere sono collegate da un disegno unitario, l’amministrazione pubblica e il giudice possono valutarle nel loro insieme, anche per evitare che la frammentazione materiale o procedimentale eluda il titolo richiesto, e le responsabilità penali connesse.

L’autorizzazione sismica non sostituisce il titolo edilizio

Nel ricorso era stato richiamato anche il rilascio di un’autorizzazione da parte dell’ufficio regionale competente in materia sismica (ex Genio Civile). La Cassazione ha escluso che tale autorizzazione potesse rendere lecita la struttura sotto il profilo urbanistico-edilizio, in quanto i procedimenti amministrativi hanno oggetti differenti:

  • L’autorizzazione o il deposito sismico riguardano prevalentemente:
    • sicurezza strutturale;
    • conformità alla normativa tecnica;
    • resistenza e stabilità dell’opera;
    • adempimenti previsti per le costruzioni in zona sismica.
  • Il titolo abilitativo edilizio riguarda invece:
    • conformità alla disciplina urbanistica;
    • conformità alla disciplina edilizia;
    • destinazione d’uso;
    • distanze;
    • rispetto di ogni altro presupposto necessario, previsto dalle norme speciali e di settore;

La conformità strutturale non è la conformità urbanistica.

Anche se la frase ricorda il mio famoso slogan “la conformità catastale non è la conformità urbanistica“, ma la risultante non cambia. Significa infatti che un’opera può essere stata correttamente calcolata sotto il profilo strutturale e rimanere, nello stesso tempo, abusiva sotto il profilo urbanistico-edilizio, perché priva del necessario permesso di costruire.

La Cassazione ha osservato che l’autorizzazione sismica richiamata aveva considerato la struttura come supporto dell’impianto fotovoltaico, senza però risolvere il problema del precedente abuso edilizio. Normalmente, oggi i portali di deposito e gestione delle pratiche strutturali e antisismiche richiedono informazioni e collegamento incrociato alle informazioni delle pratiche edilizie comunali.

Nuovi interventi su immobili abusivi e prescrizione del reato

La sentenza ribadisce un principio particolarmente severo: la prosecuzione di lavori su un manufatto abusivo può costituire una nuova condotta illecita, anche quando gli interventi successivi siano considerati isolatamente modesti o astrattamente consentiti.

Le nuove opere possono infatti ripetere le caratteristiche di illegittimità del manufatto principale al quale accedono.

Nel caso esaminato, i pannelli erano stati collocati sopra una struttura già realizzata senza il necessario permesso. La successiva installazione non poteva essere considerata indipendentemente dall’abuso originario.

La Corte richiama il proprio orientamento secondo cui la prosecuzione dei lavori su un manufatto abusivo può assumere autonoma rilevanza anche quando, rispetto all’edificazione iniziale, sia eventualmente maturata la prescrizione del reato.

Prescrizione penale e regolarità edilizia sono questioni diverse

La ripresa dei lavori o l’esecuzione di distinte opere su abusi edilizi potrebbe comportare l’effetto di riattivazione del reato edilizio, per cui occorre distinguere tra:

  • la prescrizione del reato;
  • la permanenza dell’illecito amministrativo;
  • la regolarità urbanistico-edilizia del manufatto;
  • la possibilità di eseguire nuovi lavori.

La prescrizione impedisce, in presenza delle relative condizioni, di applicare la pena per il reato prescritto, però non attribuisce un titolo abilitativo all’opera e non comporta alcun effetto di legittimazione postuma o implicita. Il manufatto resta privo di titolo edilizio finché non intervenga:

  • una sanatoria prevista dalla legge;
  • un titolo edilizio idoneo, quando giuridicamente ammissibile;
  • la demolizione o la rimozione delle opere abusive;
  • un altro provvedimento espressamente previsto dall’ordinamento.

Non è quindi corretto affermare che un’opera sia “diventata regolare” soltanto perché è trascorso molto tempo dalla sua realizzazione.

Conclusioni e consigli

La sentenza n. 25338/2026 conferma che la qualificazione edilizia deve riguardare la reale consistenza unitaria dell’intervento, e non la finalità dichiarata dal proprietario. Non esiste la possibilità di “purificare” un corpo di fabbrica irregolare svolgendo opere aggiuntive postume: la presenza dell’effettivo Stato Legittimo dell’immobile è divenuta condizione essenziale per presentare qualsiasi pratica edilizia, ma anche per svolgere opere rientranti in edilizia libera, come appunto, i pannelli fotovoltaici.

Carlo Pagliai

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Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

  • D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 3, 10, 36, 36-bis, 44, 93, 94 e 95;
  • D.Lgs. 25 novembre 2024, n. 190: disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, nel testo vigente.

Giurisprudenza

  • Cassazione penale, Sezione III, sentenza n. 25338/2026: una struttura metallica stabilmente elevata dal suolo e destinata a trasformare durevolmente l’area può costituire nuova costruzione anche prima della posa della copertura; l’installazione di pannelli fotovoltaici non rende lecita la struttura abusiva utilizzata come sostegno.
  • Cassazione penale, Sezione III, n. 55366/2018: rientrano nella nozione di nuova costruzione i manufatti elevati sopra il suolo e destinati a trasformare durevolmente l’area impegnata.
  • Cassazione penale, Sezione III, n. 30673/2021: la prosecuzione di lavori su manufatti abusivi può integrare una nuova condotta illecita, anche se sia maturata la prescrizione rispetto all’edificazione originaria.

FAQ sul fotovoltaico installato su strutture abusive

I pannelli fotovoltaici possono sanare una tettoia abusiva?

No. La posa dei pannelli non produce la sanatoria della tettoia o della struttura sulla quale vengono installati. La regolarizzazione può avvenire soltanto attraverso gli istituti previsti dalla normativa edilizia, quando ne ricorrano tutte le condizioni.

Una struttura senza copertura può essere già abusiva?

Sì. L’assenza della copertura non esclude automaticamente la rilevanza edilizia. Quando pilastri, travi e altri elementi già realizzati formano una struttura stabile destinata a trasformare durevolmente il suolo, può risultare configurata una nuova costruzione non completata.

L’autorizzazione sismica rende regolare l’opera?

No. L’autorizzazione sismica riguarda il solo profilo della sicurezza strutturale e non sostituisce il titolo urbanistico-edilizio. Un’opera può essere conforme alla normativa tecnica e restare abusiva perché priva del permesso di costruire.

Il fotovoltaico rientra sempre nell’edilizia libera?

Non sempre. Il regime dipende dalla tipologia dell’impianto, dalla potenza, dalla localizzazione, dalle modalità di installazione e dalla presenza di vincoli. Inoltre, il regime dell’impianto deve essere distinto dal titolo eventualmente necessario per realizzare la struttura di sostegno, attualmente la normativa di riferimento è il D.Lgs. 190/2024.

La prescrizione del reato rende regolare la tettoia?

No. La prescrizione riguarda la punibilità del reato e non attribuisce alcun effetto sanante al manufatto. L’opera resta urbanisticamente irregolare finché non sia regolarizzata coi modi e strumenti previsti dal D.P.R. 380/2001, quando possibile, oppure rimossa o fiscalizzata.

Si possono eseguire nuovi lavori sopra un manufatto abusivo?

In linea generale, intervenire su un manufatto abusivo presenta rilevanti criticità. I nuovi lavori possono ereditare l’illegittimità dell’opera principale e assumere autonoma rilevanza. Prima di intervenire occorre ricostruire lo Stato Legittimo e verificare l’eventuale sanabilità.

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Carlo Pagliai

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