Permesso di costruire annullato: quando l’affidamento non dà diritto al risarcimento (TAR Toscana 1862/2026)

L’annullamento di un permesso di costruire da parte del giudice non genera automaticamente un diritto al risarcimento; il TAR Toscana, Sez. III, con sentenza n. 1862/2026, ha respinto la domanda dei proprietari che invocavano l’affidamento riposto nei titoli edilizi rilasciati dal Comune. Il punto decisivo è temporale e sostanziale: quando il beneficiario del titolo edilizio conosce l’impugnazione proposta contro di esso, l’eventuale annullamento del titolo edilizio non è più un evento imprevedibile.

Punti chiave

• Il rilascio di un titolo edilizio poi annullato non basta, da solo, a fondare una responsabilità risarcitoria del Comune.
• L’affidamento deve essere ragionevole e incolpevole; la conoscenza dell’impugnazione del titolo può escludere questo requisito.
• Il contributo causale del privato e dei tecnici che hanno predisposto il progetto può incidere ulteriormente sulla pretesa risarcitoria.
• Il danno da affidamento non coincide automaticamente con il valore del fabbricato o con il bene della vita perso dopo l’annullamento.

Il caso: permesso di costruire annullato per le distanze

La controversia nasce da titoli edilizi rilasciati per un fabbricato, per il quale un permesso di costruire era stato successivamente annullato in sede giurisdizionale per il mancato ed errato conteggio di un porticato ai fini delle distanze dai fabbricati limitrofi e per il metodo utilizzato nel calcolo della distanza.

Dopo la definizione del giudizio di annullamento del permesso di costruire, i proprietari hanno chiesto al Comune il risarcimento dei danni, richiamando i costi di costruzione, il valore commerciale del bene, gli oneri versati, i costi di ripristino e il mancato utilizzo dell’immobile.

L’affidamento tutelabile deve essere incolpevole

Il TAR Toscana si è espressa richiamando l’Adunanza Plenaria n. 19/2021:

«A fronte del dovere di collaborazione e di comportarsi secondo buona fede possono pertanto sorgere aspettative, che per il privato istante si indirizzano all’utilità derivante dall’atto finale del procedimento, la cui frustrazione può essere per l’amministrazione fonte di responsabilità».

Quest’ultima può in astratto sussistere anche nel caso di atto illegittimo, poi annullato in sede giurisdizionale, evenienza in cui «può infatti configurarsi per il soggetto beneficiario dell’atto per sé favorevole un’aspettativa alla stabilità del bene della vita con esso acquisito e che dunque può essere lesa dalla sua perdita conseguente all’annullamento in sede giurisdizionale».

Pertanto, da questa prima affermazione di principio deriva che «La tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse».

Per quanto qui più rileva, tuttavia, al fine di ravvisare il requisito di incolpevolezza dell’affidamento, la Plenaria, dopo avere precisato che per il danno da lesione dell’affidamento da provvedimento favorevole, poi annullato, la colpa dell’amministrazione è elemento che ha rilievo nella misura in cui rende manifesta l’illegittimità del provvedimento favorevole al suo destinatario, e consenta di ritenere che egli ne potesse pertanto essere consapevole.

Ergo, anche un provvedimento favorevole poi annullato può, in astratto, generare una responsabilità da lesione dell’affidamento, ma non è sufficiente dimostrare di avere ricevuto un titolo. Occorre provare che il convincimento sulla sua legittimità fosse ragionevole e incolpevole, e la sentenza sintetizza il limite con un passaggio netto: «la buona fede non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave». Il requisito dell’incolpevolezza diventa quindi centrale nella valutazione della domanda risarcitoria.

La conoscenza del ricorso cambia la posizione del beneficiario

Nel caso concreto i proprietari avevano resistito per due gradi al giudizio promosso contro il permesso di costruire rilasciato a loro favore, e per il TAR questo conoscenza è rilevante in quanto conoscevano la contestazione della legittimità del titolo a seguito della notifica del ricorso, e pertanto il beneficiario e deve mettere in conto la possibilità del suo annullamento.

Il Collegio applica il principio secondo cui la responsabilità per lesione dell’affidamento è esclusa quando il destinatario del provvedimento favorevole conosce l’impugnazione proposta contro di esso. Da quel momento l’annullamento non costituisce più un evento imprevedibile, perchè venuto a conoscenza formalmente, e la relativa possibilità che venga annullato.

Sui profili risarcitori si apre un fronte già noto, perchè il Comune che annulla il permesso di costruire potrebbe davvero essere esposto a possibili richieste danni, soprattutto quando risulta accertato che il Comune abbia agito con colpevole negligenza, in tal senso vedasi Cons. di Stato n. 9879/2023.

Il risarcimento non coincide con il valore dell’immobile

Un altro passaggio utile riguarda la quantificazione del danno preteso e subito, perchè il TAR esclude che la tutela dell’affidamento a favore del soggetto beneficiario possa servire a compensare automaticamente la perdita del bene o vantaggio. L’Adunanza Plenaria citata in sentenza ha stabilito che l’affidamento mira a ristorare il ragionevole convincimento che quel bene spettasse, e non a sostituire economicamente il titolo edilizio annullato.

Per questo è stata ritenuta incongrua la richiesta rapportata all’intero costo di costruzione o al valore commerciale dell’intero fabbricato rispetto alla causa della pretesa: peraltro, il Collegio ha rilevato che, in base agli atti, non risultavano ancora adottati provvedimenti repressivi dell’illecito edilizio.

Cosa cambia nelle verifiche tecniche

Per tecnici e proprietari la sentenza invita a distinguere tre profili, intersecati ma non sovrapponibili tra loro:

• validità del titolo edilizio;
• stabilità del titolo durante il contenzioso;
• responsabilità risarcitoria dell’amministrazione.

Quando un titolo viene impugnato, la prosecuzione dei lavori o degli investimenti economici deve essere valutata considerando il rischio giudiziario ormai conosciuto, perchè il beneficiario si trova ad un bivio:

1. prosegue i lavori, a suo rischio e pericolo in caso di annullamento o caducazione del titolo edilizio;
2. sospende cautelativamente i lavori per evitare lo scenario precedente;

In altre parole, la mera esistenza formale del permesso di costruire non garantisce che ogni costo sostenuto successivamente alla conoscenza dell’impugnativa per annullamento possa essere trasferito sull’amministrazione in caso di annullamento.

Conclusioni e consigli utili

Il TAR Toscana n. 1862/2026 ha confermato che il titolo edilizio favorevole non crea una garanzia assoluta di stabilità, di fronte a possibili richieste di annullamento avanzate da soggetti terzi come i confinanti. Per ottenere il risarcimento dopo l’annullamento occorre dimostrare un affidamento realmente incolpevole, oltre agli altri elementi della responsabilità.

Di fronte ad un ricorso amministrativo contro il proprio permesso di costruire, è quindi opportuno valutare di sospendere tempestivamente gli effetti del contenzioso su lavori, investimenti e contratti. La conoscenza dell’impugnazione può segnare il momento dal quale l’affidamento non è più qualificabile come inconsapevole del rischio, mentre rimangono aperte le aspettative per quanto già realizzato fino a quel momento.

Riferimenti normativi

• D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.), art. 30, comma 3.
• D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.), art. 29.
• Codice civile, art. 2043.
• Codice civile, art. 1227, comma 2.
• Codice civile, art. 1147, comma 2.

Giurisprudenza citata

• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 novembre 2021, n. 19.
• Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 settembre 2019, n. 6136.
• Corte di cassazione civile, Sez. II, 19 aprile 2016, n. 7706.

Tutti i diritti sono riservati – all rights reserved

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili. In conformità della L. 132/2026 alcuni testi potrebbero essere stati revisionati da intelligenza artificiale.