Stato Legittimo, opere abusive rappresentate nel titolo non sono legittimate, Consiglio di Stato conferma TAR Milano 227/2025

Pochi giorni fa ho commentato la sentenza del Consiglio di Stato n. 7992 del 13 ottobre 2025, che ha ritenuto implicitamente legittimato opere rappresentate nel permesso di costruire, non specificatamente autorizzate in precedenza, e pertanto andando in direzione opposta alle prime pronunce espresse finora in senso sfavorevole verso il sotteso effetto sanante dell’ultimo titolo abilitativo edilizio. Ecco invece che arriva una riconferma dell’orientamento sfavorevole verso il possibile valore sanante implicito serbato dall’ultimo titolo abilitativo rilasciato o assentito all’interno dello Stato Legittimo, ossia la sentenza del Consiglio di Stato n. 8908/2025, che ha confermato quanto già stabilito dal TAR Lombardia, con sentenza n. 227/2025, inerente tra i vari punti, la nuova e controversa sfumatura dello Stato Legittimo ridefinito dalla legge n. 105/2024 “Salva Casa”, ovvero quella relativa alla prima parte riguardante lo stato legittimo “parzializzato” dall’ultimo titolo abilitativo globale (e con implicazioni sull’eventuale valore sanante di quanto pregresso):

“1-bis. Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.”

L’esito dell’appello al Consiglio di Stato n. 8908/2025 ha ripreso nuovi concetti sul valore dell’ultimo titolo abilitativo all’interno della catena generale dello stato legittimo, confermando che la circostanza che un’opera illecita sia rappresentata nelle pratiche edilizie non può comportarne la regolarizzazione postuma. Peraltro, occorre rammentare che la definizione dell’ultimo titolo abilitativo “parzializzante” deve riguardare interamente l’immobile o interamente la singola unità immobiliare, escludendo cioè le casistiche con interventi parziali (vedi la recente conferma del Consiglio di Stato sentenza n. 9877/2024).

La fattispecie esaminata al TAR Milano n. 227/2025, confermata al Consiglio di Stato 8908/2025, è dettagliata in questo precedente post, ed esaminava un punto importante: la dichiarazione non veritiera non consente il consolidamento del titolo edilizio e soprattutto non permette di evitare l’applicazione della sanzione. Il vigente articolo 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. n. 380/2001 subordina la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile alla condizione che l’Amministrazione, in sede di rilascio di un titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, non ammettendosi una implicita attestazione della loro regolarità. Cosa significhi questo particolare adempimento e come dimostrarne l’avvenuto svolgimento non è facile da definire. La stesura di questa disposizione interna allo nozione di Stato Legittimo potrebbe lasciare intendere che i vari interventi autorizzati successivamente effettuati sull’immobile abbiano legittimato eventuali modifiche illecite e che i titoli presupposti ormai sarebbero assolutamente consolidati e non più annullabili, stante il rilevante lasso temporale trascorso dalla loro adozione. A intralciare questa tesi ci sono molti profili amministrativi, primo tra tutti l’attestazione non veritiera dei documenti e della rappresentazione dei fatti, insufficiente per consolidare il titolo edilizio e che soprattutto non permette di evitare l’applicazione della sanzione. Invece, la recente pubblicazione delle Linee Guida Salva Casa diffuse dal MIT ritiene perfino sufficiente la sola menzione degli estremi dei precedenti titoli abilitativi nell’ultimo titolo abilitativo affinché questo possa consolidare implicitamente un valore equivalente a un “condono automatico”, giustificato dal legittimo affidamento riposto dal cittadino verso quel titolo abilitativo.

Consiglio di Stato ribadisce l’insanabilità implicita delle opere abusive per mera rappresentazione nel titolo abilitativo

La sentenza n. 9808/2025 del Consiglio di Stato ha respinto la tesi del soggetto appellante che riteneva legittimate le opere ediliziee dai vari titoli edilizi che si sono susseguiti nel tempo – e che non sono mai stati revocati o annullati in autotutela – i quali hanno ingenerato negli appellanti l’affidamento circa la possibilità di mantenerle. La censura non è fondata in quanto l’affidamento degli appellanti non può quindi dirsi “legittimo” e non è tutelabile, in quanto proprio gli elaborati esaminati dal Comune avrebbero imposto una costruzione con caratteristiche differenti. Nemmeno può ritenersi che la rappresentazione di una certa situazione nell’elaborato relativo allo stato di fatto presentato a corredo di una pratica edilizia valga di per sé a legittimarla: l’assenso del Comune, infatti, riguarda il progetto di trasformazione edilizio-urbanistica presentato, mentre lo stato di fatto costituisce semmai il presupposto di tale valutazione.

Pertanto, il Consiglio di Stato ha ritenuto logico affermare – come hanno fatto il Comune e il TAR – che la rappresentazione di un illecito già realizzato nelle pratiche edilizie non può comportarne la regolarizzazione postuma, né fonda l’affidamento “legittimo” del privato, il quale richiede comunque un pronunciamento, anche tacito o implicito, dell’amministrazione: sotto questo profilo, come ricordato dal Tribunale, il comma 1-bis dell’art. 9-bis del t.u. dell’edilizia, come modificato dal Decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito in legge 24 luglio 2024, n. 105, ha chiarito che lo stato legittimo dell’immobile può essere stabilito dal titolo che ha assentito l’ultimo intervento solo «a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi». Pertanto, si deve ribadire che «lo stato legittimo delle preesistenze edilizie non poteva estendersi alle opere meramente rappresentate nell’elaborato grafico prodotto a corredo del titolo edilizio presentato o rilasciato per altre e diverse opere» (Cons. Stato, sez. II, 14 maggio 2025, n. 4127).

È stato ribadito quanto affermato dalla sentenza TAR Milano n. 227/2025: la norma subordina la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile alla condizione che l’Amministrazione, in sede di rilascio di un titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, non ammettendosi un’implicita attestazione della loro regolarità. Questa presa di posizione lascia intendere quanto siano ristretti i margini per considerare implicitamente sanante la pregressa consistenza rappresentata dall’ultimo titolo abilitativo per interventi complessivi sull’immobile e sull’unità immobiliare. Ma soprattutto emerge la vulnerabilità di questa disposizione a fronte di false attestazioni o dichiarazioni non veritiere, e il dibattito giurisprudenziale è appena cominciato.

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