Un punto a favore dell'ultimo titolo abilitativo sanante dal Consiglio di Stato • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
21/10/2025
Ultimo titolo sanante

La sentenza del Consiglio di Stato n. 7992 del 13 ottobre 2025 ha ritenuto una legittimazione implicita di opere rappresentate nel permesso di costruire e non specificatamente autorizzate in precedenza, andando in direzione opposta alle prime pronunce espresse finora in senso sfavorevole verso il sotteso effetto sanante dell’ultimo titolo abilitativo edilizio (vedi Consiglio di Stato n. 9877/2024, n. 4127/2025 e n. 1382/2025; Cass. Penale n. 12520/2025; TAR Lombardia n. 227/2025, n. 2749/2025). Tra l’altro, sull’argomento si registra la netta posizione favorevole assunta nelle Linee Guida emanate dal MIT lo scorso gennaio 2025. L’anzidetta sentenza del Consiglio di Stato n. 7992/2025 ha fornito risposte positive rispetto alle frequenti domande:

l’ultimo titolo abilitativo edilizio assume un valore sanante rispetto alle eventuali irregolarità edilizie presenti o rappresentate al suo interno?
che ruolo ha l’ultima pratica edilizia all’interno dello Stato Legittimo dell’immobile?
un titolo edilizio intermedio dell’intero Stato Legittimo può diventare punto di partenza delle verifiche immobiliari, e a quali condizioni?

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Ruolo e rappresentazione dell’opera illegittima nell’ultimo titolo edilizio

La fattispecie trattata dalla sentenza n. 7992/2025 del Consiglio di Stato esaminava, tra i vari punti, la contestazione di un vano cucina di un più ampio immobile a destinazione commerciale (ristorante), ritenuto privo di legittimità urbanistico-edilizia, come anche altre opere incidenti su sagoma e volumetria. Per tali opere il Comune ha effettuato sopralluoghi e accertamenti, per poi notificare al titolare l’ordinanza di demolizione a febbraio 2024 e sospensione dell’attività.

Per ottemperare all’ordinanza demolitaria disposta ai sensi dell’articolo 31 DPR 380/01, la proprietaria dell’immobile ha provveduto a depositare una CILA riguardante tutte le opere contestate, senza tuttavia includere il vano cucina contestato, ritenendolo legittimato dalla sua rappresentazione all’interno del permesso di costruire ottenuto dell’anno 2004. Il Comune, dopo poche settimane ha provveduto a dichiarare irricevibile ovvero inefficace la CILA per diversi motivi, tra cui l’arbitraria esclusione del suddetto vano cucina e servizi dalle opere da demolire. Il Comune non ha concordato che tali spazi fossero da considerare legittimati in forza della loro rappresentazione negli elaborati grafici del permesso di costruire del 2004. Infatti, il Comune ha ritenuto che tale permesso non abbia assentito alcuna nuova costruzione, bensì la ristrutturazione dell’edificio preesistente nello stato legittimo rappresentato falsamente, in quanto dalle risultanze cartografiche emerge l’assenza di tale blocco edilizio già a partire dal 1969, giustificando la conseguente declaratoria di illegittimità per i profili urbanistici-edilizi poiché edificato nell’attuale consistenza in assenza di titolo abilitativo.

Il TAR Puglia, Lecce, con sentenza n. 682/2024, ha respinto la tesi avanzata dalla proprietaria dell’immobile, confermando la validità dell’ordinanza di demolizione avanzata dal Comune. La proprietaria fa appello vincendo il ricorso, ribaltando così la decisione presa dal TAR, in quanto nella sentenza del Consiglio di Stato n. 7992/2025 il collegio giudicante stabilisce questi principi e motivazioni, assumendo come riferimento la definizione di Stato Legittimo di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis, DPR 380/01, così come novellata dalla legge n. 105/2024 “Salva Casa”.

In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il manufatto “vano cucina” era stato autorizzato in precedenza dal permesso di costruire del 2004, nonostante che nell’ordinanza di demolizione sia stato ammesso un vizio verso il permesso di costruire per asserita “falsa attestazione” o “falsa rappresentazione e prospettazione” della consistenza dello stato dei luoghi, senza tuttavia aver provveduto al previo doveroso annullamento in autotutela del titolo legittimante, e quindi in violazione dell’articolo 21-novies della L. 241/1990. Il Consiglio di Stato pertanto annulla i provvedimenti demolitori e di inefficacia della CILA.

A questo punto, la questione si sposta su un altro piano: oggi, il Comune ha la possibilità di annullare quel titolo autorizzativo rilasciato tempo fa? Perché da tale decisione trapelano ragionamenti e principi inediti:

se il titolo abilitativo rilasciato non è più annullabile, la situazione in esso rappresentato è da considerare consolidata e legittimata (per legittimo affidamento nel privato?);
la valutazione di legittimità dei titoli pregressi, diverrebbe applicabile in senso più sostanziale, piuttosto che formale?

Stato Legittimo immobile “parzializzato” dall’ultimo titolo edilizio dopo il Salva Casa

Per comprendere meglio la decisione del Consiglio di Stato analizzata sopra, si riporta quanto già espresso in precedente articolo in materia di ultimo titolo abilitativo sanante:

La legge n. 105/2024 “Salva Casa” (conversione del D.L. 69/2024), nel modificare la previgente nozione di Stato Legittimo del testo unico edilizia, ha tentato di tutelare l’affidamento del privato consentendo, a determinate condizioni, di dare rilevanza esclusiva alle risultanze dell’ultimo titolo, comprese quindi le dichiarazioni rese dal progettista nella relativa pratica e concernenti lo stato di fatto. Infatti, la vigente la formulazione dell’articolo 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 stabilisce che:

«Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.».

Da una parte si può osservare che in questa nuova versione di Stato Legittimo, la sostituzione della congiunzione “o” al posto della congiunzione “e”, consentirebbe di dare rilevanza esclusiva all’ultimo titolo riguardante un intervento che ha interessato l’immobile nella sua interezza (escludendo quindi tutti quelli parziali), impedendo così all’amministrazione di contestare, successivamente al suo rilascio, precedenti abusi non riscontrati in quella sede. Facile a dirsi, difficile da applicarsi: tale norma, astrattamente favorevole, subordina l’effetto “caducante regressivo” dello Stato Legittimo alla condizione «che l’amministrazione, in sede di rilascio dell’ultimo titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi», quest’ultima foriera di due orientamenti interpretativi opposti.