Vietata sanatoria opere effettuate senza autorizzazione o difformità in vincolo idrogeologico – Corte Cost. n. 100/2026

zona vincolo idrogeologico

Indice

A regime ordinario, nelle aree sottoposte a vincolo idrogeologico R.D.L. 3267/1923 non è ammissibile il rilascio di pareri e/o nulla osta a “sanatoria idrogeologica” per interventi effettuati in assenza o difformità dall’autorizzazione prevista. Lo ha stabilito la sentenza di Corte Costituzionale n. 100/2026, dichiarando illegittime alcune parti della L.R. Sardegna n. 8/2016, in particolare il comma 5-quater, inserito dalla L.R. Sardegna 18/2025 per recepire la legge n. 105/2024 “Salva Casa”.

Tale disposizione è stata censurata per incostituzionalità dal Governo in quanto ritenuta in contrasto con il R.D.L. n. 3267 del 1923, là dove contempla esclusivamente l’autorizzazione preventiva, e non anche quella successiva alla realizzazione degli interventi, ossia postuma o in sanatoria.

La difesa della Regione Sardegna, invece, ha sostenuto che la questione sarebbe comunque non fondata, muovendo dall’erronea qualificazione della disposizione regionale impugnata, in termini di sanatoria o di condono di opere abusive. Essa consentirebbe, invece, di effettuare ex post gli stessi controlli e le stesse verifiche che si effettuerebbero se venisse presentata un’istanza di autorizzazione in via preventiva. Il legislatore regionale sardo aveva previsto, infatti, la possibilità di ottenere l’accertamento di compatibilità idrogeologica (o “sanatoria idrogeologica”) dopo la realizzazione delle opere, ove queste siano conformi, sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda, alle previsioni normative, alle prescrizioni di massima e di polizia forestale e purché, comunque, venga accertata l’assenza di pregiudizi all’assetto idrogeologico.

Sul punto la giurisprudenza di legittimità non ha escluso il rilascio dell’autorizzazione idrogeologica/forestale “in sanatoria”, in presenza di violazioni esclusivamente formali, facendo applicazione della procedura di accertamento di conformità di cui all’art. 36 del t.u. edilizia (vedasi Corte di Cassazione, terza sezione penale, sentenze n. 50500/2023, n. 11960/2011); in particolare, la medesima giurisprudenza penale avrebbe poi precisato che, pur mancando nella legislazione di settore del vincolo idrogeologico la previsione esplicita di un istituto generalizzato di sanatoria, le regioni tuttavia ben potrebbero introdurre ipotesi di rilascio postumo dell’autorizzazione, in analogia con quanto previsto per la sanatoria urbanistica, atteso che le funzioni relative al vincolo idrogeologico, di cui al r.d.l. n. 3267 del 1923, sono interamente esercitate dalle regioni stesse, ai sensi dell’art. 61, comma 5, D.Lgs. 152/2006 (Codice dell’Ambiente).

Per inciso, questo divieto non si applica per le opere:

  1. oggetto di condono edilizio, in quanto le rispettive leggi n. 47/1985, L. 724/1994 e L. 326/2003, prevedono invece apposita procedura di parere o autorizzazione di compatibilità postumo (art. 32 L. 47/1985).
  2. escluse e libere dall’obbligo di ottenimento di autorizzazione idrogeologica;
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Impossibile sanare illeciti effettuati in assenza o difformità di autorizzazione idrogeologica

La Corte Costituzionale, nello scrutinare la norma regionale, ha affermato che gli interventi e le trasformazioni effettuati in assenza della prescritta autorizzazione idrogeologico-forestale, o in difformità da essa, non possano ottenere l’accertamento della compatibilità idrogeologica successivamente alla realizzazione delle opere, perchè violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per invasione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», costituente limite all’esercizio delle competenze legislative regionali previste all’art. 3 dello statuto speciale.

In particolare, sussiste il contrasto con l’art. 7 del R.D.L. n. 3267/1923, che, letto unitamente all’art. 53 D.Lgs. 152/2006 (Cod. Ambiente), non prevede il rilascio di pareri e/o nulla osta a sanatoria, ma solo l’autorizzazione preventiva alla realizzazione degli interventi e delle trasformazioni da eseguire nei terreni sottoposti a vincolo idrogeologico, allo scopo di prevenire i danni di cui all’art. 1 dello stesso r.d.l. n. 3267 del 1923, cioè che i suddetti terreni, per effetto di forme di utilizzazione contrastanti con le norme poste a loro tutela, possano «con danno pubblico subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque».

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 100/2026, ha dichiarato fondata la questione, e conseguentemente ha stabilito il divieto di regolarizzare opere effettuate in assenza o difformità di autorizzazione idrogeologica e forestale, prevista dall’articolo 7 R.D.L. 3267/1923 (da leggere in maniera integrata col D.Lgs. 152/2006). In sostanza, tali opere sono destinate ad essere insanabili, in quanto la mancanza (e divieto) della disciplina di regolarizzazione del profilo idrogeologico, comporta anche l’insanabilità a cascata del profilo edilizio: si deduce che non sarà più possibile per tali opere presentare CILA tardiva, SCIA in sanatoria o permesso in sanatoria, in quanto prive di sanatoria idrogeologica, impossibile da ottenere, almeno secondo la visione dei giudici costituzionali.

Storia del vincolo idrogeologico e della relativa autorizzazione R.D.L. 3267/1923

Le leggi della seconda metà dell’Ottocento avevano introdotto garanzie soprattutto per la tutela di boschi e foreste, partendo da una tutela meramente successiva, avendo il legislatore rinunciato a prevedere controlli preventivi sui tagli, limitandosi a sanzionare ex post quelli che risultassero in contrasto con disposizioni legislative o regolamentari. Questa fu la logica della legge 20 giugno 1877, n. 3917 (Legge forestale), espressione di uno Stato riluttante a imporre limitazioni alle proprietà. Di lì si era passati a una tutela preventiva, basata su piani di rimboschimento, previsti dalla legge 1° marzo 1888, n. 5238 (Concernente il rimboscamento ed il rinsodamento dei terreni montuosi, e norme da seguirsi) e finalizzati a soddisfare le esigenze idrogeologiche.

La grande innovazione si ebbe con il r.d.l. n. 3267 del 1923 (la cosiddetta “legge Serpieri”), tuttora in vigore ed evocato come parametro interposto nel caso in esame. Questa normativa è venuta ad ampliare e a rafforzare la logica della tutela preventiva, introducendo il «vincolo per scopi idrogeologici» non solo per le aree boschive e forestali, ma per i «terreni di qualsiasi natura o destinazione» (art. 1). Questi terreni sono sottoposti al vincolo se «per effetto di forme di utilizzazione contrastanti con le norme di cui agli articoli 7, 8 e 9 possono con danno pubblico subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque» (sempre l’art. 1).

Il vincolo idrogeologico, dunque, va oltre i boschi e le foreste, configurandosi piuttosto come una misura generalizzata di difesa del suolo e può essere imposto per prevenire il danno pubblico previsto dal menzionato art. 1. Il vincolo comporta rilevanti limitazioni dell’uso dei terreni vincolati. Si tratta delle limitazioni precisate da alcuni articoli del r.d.l. n. 3267 del 1923:

  • articolo 7: gli interventi di trasformazione dei terreni sottoposti a vincolo sono subordinati ad autorizzazione preventiva del Comitato forestale e alle modalità da esso prescritte, caso per caso, allo scopo di prevenire i danni idrogeologici;
  • articoli 8 e 9: le altre limitazioni consistono nell’obbligo di osservare le prescrizioni e le restrizioni disposte dalle competenti autorità amministrative.

Si tratta di una penetrante disciplina di conformazione della proprietà, in particolare, l’autorizzazione preventiva degli interventi sui beni vincolati costituisce elemento imprescindibile di tale conformazione.

La materia ambientale resta competenza esclusiva statale, Regioni possono migliorare standard

La Corte Costituzionale ha ripetutamente evidenziato che le attività relative alla difesa del suolo, in particolare quelle relative alla salvaguardia per i rischi derivanti da dissesto idrogeologico, debbono essere ricondotte alla materia della tutela dell’ambiente, di esclusiva competenza legislativa statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (tra le tante, sentenze n. 138 del 2021, n. 109 del 2011, n. 341 del 2010, n. 254, n. 246 e n. 232 del 2009).

La tutela dell’ambiente è, per giurisprudenza costituzionale costante, una materia trasversale, che può interferire con materie di competenza regionale, ad esempio, governo del territorio o pesca (tra le tante, sentenze C.C. n. 16 del 2024 e n. 189 del 2021). Ed è materia che si fonda su un fine: la protezione ambientale. Ne consegue che le regioni, nell’esercizio di loro competenze, possono dettare norme non in linea con quelle dello Stato solo se perseguono il fine della protezione ambientale migliorando gli standard di tutela statale (tra le tante, oltre a quelle da ultimo richiamate, sentenze n. 148 del 2023, n. 191 e n. 21 del 2022, n. 158 e n. 86 del 2021).

La disposizione regionale dichiarata incostituzionale, cioè l’art. 28 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, che ha introdotto il comma 5-quater nell’art. 19 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2016, consentiva un’autorizzazione “postuma” degli interventi realizzati su terreni sottoposti a vincolo idrogeologico ai sensi del r.d.l. n. 3267 del 1923, in assenza di autorizzazione preventiva o in difformità da essa, quando gli interventi stessi siano conformi, sia al momento della realizzazione che al momento della presentazione della domanda, alle norme della medesima legge regionale, alle prescrizioni di massima e di polizia forestale, nonché ai piani forestali particolareggiati, e non vi siano pregiudizi all’assetto idrogeologico.

Per la Corte Costituzionale la possibilità di un’autorizzazione “postuma” degli interventi sui beni vincolati riduce il livello di tutela ambientale, mentre la legge statale ammette la sola autorizzazione preventiva, come elemento imprescindibile della conformazione della proprietà vincolata.

Non esiste l’autorizzazione idrogeologica postuma

La mancata previsione, ai sensi del citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, del rilascio di un’autorizzazione postuma di opere non preventivamente autorizzate è l’espressione di un inderogabile divieto di concessione del nulla-osta in sanatoria, anche nel caso di violazione solo formale dell’obbligo di ottenere l’autorizzazione. Ciò in ragione della preminenza dell’essenziale interesse pubblico a valutare ex ante, senza eccezioni, la compatibilità delle opere con la difesa del suolo dal dissesto idrogeologico.

In altri termini, il vincolo idrogeologico, perseguendo il fine di prevenire rilevanti danni ambientali di cui il nostro Paese ha spesso sofferto, quali denudazioni dei terreni, perdita della loro stabilità, turbamento del regime delle acque, non può tollerare un accertamento postumo di compatibilità degli interventi e delle trasformazioni realizzati nei terreni vincolati in assenza della prescritta autorizzazione o in difformità da essa.

Di conseguenza, l’introduzione di una modalità di regolarizzazione delle suddette opere soggetto ad autorizzazione idrogeologica preventiva, sulla falsariga della procedura di accertamento della cosiddetta “doppia conformità” delle opere abusive sotto il profilo edilizio, disciplinata dall’art. 36 D.P.R. 380/2001 (testo unico edilizia), è preclusa al legislatore regionale, ponendosi in contrasto con il citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923, che, per la sua indubbia natura di norma fondamentale di riforma economico-sociale, vincola la potestà legislativa della Regione autonoma Sardegna.

In senso contrario, non offre aiuto il richiamo fatto dalla difesa regionale all’art. 61, comma 5, del D.Lgs. 152/2006, alla stregua del quale «[l]e funzioni relative al vincolo idrogeologico di cui al regio decreto-legge 30 dicembre 1923, n. 3267, sono interamente esercitate dalle regioni», in quanto non spetterebbe comunque alla Regione, nell’esercizio di tali funzioni, il potere di alterare le caratteristiche del procedimento autorizzativo delineate al citato art. 7 del r.d.l. n. 3267 del 1923 in funzione di tutela dell’ambiente, tra le quali rientra la natura necessariamente preventiva dell’autorizzazione.

Per questi motivi, la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 28 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, che ha introdotto l’art. 19, comma 5-quater, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2016.

Precedenti orientamenti di Cassazione (favorevole) e Consiglio di Stato (contrario)

A dire il vero la giurisprudenza si era già occupata delle regolarizzazioni e sanatoria del profilo vincolistico idrogeologico, di cui al R.D. 3267/1923, e sull’argomento sono formati due orientamenti contrapposti:

Consiglio di Stato esclude rilascio pareri postumo da autorità preposte alla tutela dei vincoli, tranne quella paesaggistica

Il Consiglio di Stato ha assunto una posizione più rigida, ritenendo inammissibile l’ottenimento d un parere rilasciato dalle competenti autorità preposte alla tutela del vincolo in quanto non previsto dalle rispettive norme di settore; a riprova di quanto sostenuto, la disciplina paesaggistica prevede un apposito regime di regolarizzazione (art. 167 c.4 del D.Lgs. 42/2004), e il requisito di doppia conformità previsto dall’accertamento ex articolo 36 D.P.R. 380/2001 porta ad escludere in toto ogni possibilità:

«La sanatoria di conformità, ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, non è consentita laddove insistano vincoli di varia tipologia. Ciò per la ragione che la sanatoria c.d. “di conformità” presuppone un’attività di mera ricognizione della assoluta legittimità di un intervento già realizzato, legittimità che presuppone anche il preventivo rilascio dei pareri delle autorità preposte alla tutela dei vincoli; i suddetti pareri, quindi, non possono utilmente essere rilasciati posteriormente. Solo il parere sul vincolo paesaggistico può essere, in certi limiti, rilasciato a posteriori, ciò essendo specificamente previsto dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004. Diversamente i pareri delle autorità preposte ai vincoli possono essere chiesti e rilasciati, a posteriori, solo ai fini dell’applicazione della normativa sul condono, che è differente dalla sanatoria di conformità disciplinata dall’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001».

Cassazione penale possibilista sul parere postumo

Una possibile apertura alle ipotesi di sanatoria del profilo vincolistico idrogeologico è stata ammessa in passato dalla Corte di Cassazione penale, con sentenza n. 50500/2023, ritenendo fattibile la procedura di accertamento di conformità (in senso edilizio) solo laddove la disciplina applicabile alla singola Regione preveda la possibilità di un nulla-osta in sanatoria ai fini del vincolo idrogeologico.

Conclusioni e riflessioni

Bel problema: in effetti tutte le discipline aventi incidenza urbanistica ed edilizia dovrebbero contemplare un proprio regime di regolarizzazione per le opere di propria competenza. Siamo stati abituati da decenni alle varie forme di regolarizzazione edilizia, divenute sempre più articolate, e in parallelo per prassi si sono consolidate prassi di sanatoria o rilascio postumo di vari pareri, nulla osta, autorizzazioni o atti di assenso previsti dalle varie normative collaterali.

Se ci riflettiamo bene, le discipline di regolarizzazione adesso sono rinvenibili, oltre che nel testo unico edilizia D.P.R. 380/2001, anche nel Codice del Paesaggio (art. 167 D.Lgs. 42/2004), in parte nella sismica (art. 36-bis D.P.R. 380/2001), tuttavia in molte altre discipline risulta assente uno specifico regime di regolarizzazione. Volendo estendere il ragionamento della insanabilità genetica per opere sottoposte ad autorizzazione idrogeologica per mancanza di apposita disciplina, allora c’è il rischio di contaminare allo stesso modo anche altre discipline, ad esempio:

Chissà se questi nuovi profili problematici saranno affrontati e risolti col futuro Codice dell’Edilizia: certamente, vanno affrontati, perchè sono molte le parti di territorio sottoposte a vincoli come quelli idrogeologici e forestali.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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