Ultimo titolo edilizio, limiti al valore legittimante su opere abusive rappresentate • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

30/03/2026
Ultimo titolo sanante

Ricevo spesso domande relative all’ultima pratica edilizia e il suo rapporto rispetto agli stadi pregressi di legittimità del costruito: l’ultima pratica edilizia presentata, autorizzata, assentita o semplicemente depositata, può avere valore di sanatoria implicita o di azzeramento parziale dello Stato Legittimo antecedente ad essa? In quali casi trova allora applicazione l’ultimo titolo abilitativo che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, stabilito dalla nozione di Stato Legittimo novellata dal Salva Casa?

Sul punto, il Consiglio di Stato ha confermato che l’opera edilizia debba essere autorizzata con istanza esplicita, circostanziata e univoca affinché il Comune possa verificare i presupposti per l’attività edificatoria. La sentenza n. 2443/2026 del Consiglio di Stato ha ribadito il principio già espresso con sua precedente pronuncia n. 1382/2025, respingendo una possibile apertura verso il valore implicitamente sanante o “azzerante” lo Stato Legittimo dell’immobile (art. 9-bis, comma 1-bis, DPR 380/2001) mediante l’ultimo titolo abilitativo, sulla base delle modifiche apportate alla sua definizione col decreto “Salva Casa” (L. 105/2024).

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Lo Stato Legittimo “parzializzante” o sanante il pregresso

Per comprendere meglio la decisione del Consiglio di Stato di cui appresso, si riporta quanto già analizzato in precedente post in materia di ultimo titolo abilitativo “sanante”: La legge n. 105/2024 “Salva Casa” (conversione del D.L. 69/2024), nel modificare la previgente nozione di Stato Legittimo del testo unico edilizia, ha tentato di tutelare l’affidamento del privato consentendo, a determinate condizioni, di dare rilevanza esclusiva alle risultanze dell’ultimo titolo, comprese quindi le dichiarazioni rese dal progettista nella relativa pratica e concernenti lo stato di fatto. Infatti, la vigente la formulazione dell’articolo 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 stabilisce che:

«Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.».

Da una parte si può osservare che in questa nuova versione di Stato Legittimo, la sostituzione della congiunzione “o” al posto della congiunzione “e”, consentirebbe di dare rilevanza esclusiva all’ultimo titolo riguardante un intervento che ha interessato l’immobile nella sua interezza (escludendo quindi tutti quelli parziali), impedendo così all’amministrazione di contestare, successivamente al suo rilascio, precedenti abusi non riscontrati in quella sede. Facile a dirsi, difficile da applicarsi: tale norma, astrattamente favorevole, subordina l’effetto “caducante regressivo” dello Stato Legittimo alla condizione «che l’amministrazione, in sede di rilascio dell’ultimo titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi», quest’ultima foriera di due orientamenti interpretativi opposti.

Lo Stato Legittimo dell’immobile, quindi, non è un titolo, ma una condizione permanente dell’immobile (Cons. di Stato. n. 8339/2023), in quanto ciascun immobile e ciascuna unità immobiliare hanno un proprio stato di fatto, corrispondente al fabbricato come esso è in natura, ed un proprio stato legittimo (o stato di diritto), corrispondente a come il fabbricato deve essere in base ai titoli presupposti.

La fattispecie e la tesi della rappresentazione grafica implicitamente sanante

La fattispecie trattata nella sentenza n. 2443/2026 riguardava alcune opere accertate come illecite rappresentate più volte in precedenti titoli abilitativi, e oggetto di ordinanza di demolizione emessa dal Comune, e più dettagliatamente:

nel 1963, in occasione del rilascio del certificato di agibilità a seguito della realizzazione del capannone in esecuzione della licenza edilizia n. 2575/1961;
nel 1972, nella licenza edilizia per ampliamento;
nel 1995, nella la domanda di condono edilizio, seguita dal suo rilascio nel 1999;

Secondo il soggetto ricorrente, l’amministrazione comunale ha esaminato lo stato di fatto dell’immobile, rappresentato negli elaborati grafici progettuali e dall’istruttoria svolta e necessaria anche ai fini del calcolo degli oneri concessori di urbanizzazione. In particolare, il ricorrente ha sostenuto che l’amministrazione comunale avrebbe svolto una valutazione complessiva dell’immobile, comprensiva delle parti conformi, difformi e illegittime ab origine, con l’istruttoria che ha portato al rilascio della concessione edilizia in sanatoria del 1999, ritenendo che il relativo provvedimento deve essere interpretato secondo criteri di ragionevolezza, attribuendo ai titoli pregressi la portata loro propria nel contesto normativo dell’epoca.

Motivi di diniego espressi dal Consiglio di Stato

La sentenza n. 2443/2026, nel respingere il ricorso, fornisce una serie di motivazioni interessanti, alcune delle quali innovative rispetto a quelle già pronunciate finora, limitando o bloccando del tutto i limiti dell’ultimo titolo abilitativo “purificatore” di quanto ivi rappresentato, ad esempio:

in senso sfavorevole, Consiglio di Stato n. 2443/2026, n. 8908/2025, n. 4127/2025, n. 9877/2024, e n. 1382/2025; Cass. Penale n. 12520/2025; TAR Lombardia n. 227/2025, n. 2749/2025).
in sensi possibilista, Consiglio di Stato, sentenza n. 7992/2025

Il Consiglio di Stato, nell’anzidetta sentenza ha respinto il ricorso ritenendolo manifestamente infondato «in quanto non può configurarsi, sulla base della vigente disciplina positiva, un provvedimento implicito di assenso per il sol fatto che le opere in questione siano state rappresentate in precedenti documenti dell’amministrazione: al punto da farne discendere la conclusione che il provvedimento di condono avrebbe in realtà ricompreso anche tali abusi, ancorché estranei al contenuto dispositivo del provvedimento stesso, in quanto noti, nella loro esistenza, all’amministrazione e, dunque, tacitamente “accettati”».

Tra le motivazioni del diniego è stata richiamata la sentenza del Consiglio di Stato n. 5542/2022, in cui si afferma che «la consolidata giurisprudenza, che onera il privato richiedente, e non l’amministrazione, a dimostrare lo stato dei luoghi e di legittimazione dell’edificazione esistente”, esclude – in fattispecie analoga – la fondatezza della tesi per cui “alla luce dei titoli rilasciati ex post dall’Amministrazione su parti strutturalmente accorpate a detta superficie”, “si sarebbe formato un implicito titolo abilitativo sulla porzione illegittima dell’immobile”».

Il Consiglio di Stato ha respinto la tesi della “sanatoria implicita”, anche alla luce del nuovo Stato Legittimo reimpostato dalla legge n. 105/2024, affermando ancora che lo Stato Legittimo dell’immobile è quello corrispondente ai contenuti dei rispettivi titoli abilitativi, relativi non solo all’originaria edificazione, ma anche alle sue successive vicende trasformative (vedi anche Cons. di Stato n. 7621/2022), privando qualsivoglia riferimento al legittimo affidamento degli interessati (vedi anche Consiglio di Stato n. 136/2023). Ma c’è di più: il Consiglio di Stato respinge il ricorso richiamando la definizione di Stato Legittimo sia anteriore che posteriore alle modifiche apportate dal decreto-legge n. 69/2024 (Salva Casa), riportando le stesse motivazioni già chiarite dalla sentenza C.d.S. n. 4127/2025:

«sebbene per l’art. 9-bis, co. 1-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nel testo vigente all’epoca del provvedimento impugnato, «lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali», nel caso di specie i titoli invocati dagli appellanti non soddisfano queste condizioni, poiché si riferiscono tutti a interventi specifici e puntuali, nessuno dei quali ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare. Né questa circostanza ostativa può essere superata adducendo che, essendo gli interventi funzionalmente preordinati all’utilizzo turistico-ricettivo dello stabile, i relativi titoli sarebbero stati riferibili al fabbricato per intero. Si tratta, infatti, pur sempre di titoli che hanno abilitato interventi parziali, come tali non idonei a dimostrare lo stato legittimo dei contestati ampliamenti edilizi. E all’epoca come adesso (v. Cons. Stato, sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1382, in relazione all’art. 9 bis cit. come modificato dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2024, n. 120), lo stato legittimo delle preesistenze edilizie non poteva estendersi alle opere meramente rappresentate nell’elaborato grafico prodotto a corredo del titolo edilizio presentato o rilasciato per altre e diverse opere”.».

Una prima apertura da TAR Campania

Se da una parte il Consiglio di Stato mantiene un approccio cautelativo e rigido, si segnala una pronuncia in senso “possibilista” sul valore sanante dell’ultimo titolo abilitativo edilizio, interessante la sentenza TAR Campania n. 1329/2026. In essa è affermato che:

«In alternativa ai titoli “iniziali”, lo stato legittimo può essere ricavato dal titolo “finale”, ossia quello “rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi”. La disposizione, introdotta nel 2024, intende garantire certezza alla circolazione dei diritti sui beni immobili, prevedendo che il punto “zero” dello stato legittimo dell’immobile possa ricavarsi dall’ultima pratica edilizia generale approvata. Ciò nondimeno, essa pone più dubbi esegetici, primo tra tutti quello riguardante il significato dell’espressione “titolo … rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio … a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi”. Il ricorso all’ultimo titolo vale anche quando lo stato legittimo di partenza ivi descritto è in contrasto con quello del titolo inziale, in quanto il rapporto di alternatività tra le due modalità di accertamento dello stato legittimo, introdotto nel 2024 con la sostituzione della parola “e” con la parola “o”, fa propendere per una risposta positiva, fatta salva la possibilità per l’amministrazione di annullare in autotutela l’ultimo titolo generale, ricorrendo i presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.
14.2.1. Quanto detto consente di ritenere legittimo lo stato del fabbricato e fallace la tesi del Comune, peraltro non argomentata ma semplicemente assertiva, in quanto l’immobile oggetto degli interventi de quibus risulta assentito con la C.E. in sanatoria n. 1688 del 19/12/2000 (condono edilizio ex lege 724/1994) e ha successivamente formato oggetto delle seguenti pratiche edilizie, tutte conclusesi con esito positivo: D.I.A. prot. n. 4948 del 31/5/2004; D.I.A. prot. n. 8828 del 9/11/2005. Nessuno dei suddetti titoli risulta avere mai formato oggetto di annullamento e/o revoca. Ai fini della verifica della legittimità dello stato dei luoghi non si può dunque prescindere dalla loro piena legittimità ed efficacia.».

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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