Toscana, Corte Costituzionale convalida Testo unico regionale turismo e regolamentazione affitti brevi • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

18/12/2025
Cambio Destinazione d'uso
18/12/2025

La sentenza della Corte Costituzionale n. 186/2025 rappresenta un passaggio fondamentale per il settore del turismo e della gestione immobiliare, poiché è intervenuta sulla legittimità della Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61 (Testo Unico del Turismo). E gli effetti di queste decisioni assunte nella sentenza sono destinate a ripercuotersi anche sulle altre disposizioni regionali finalizzate a regolamentare soprattutto il settore extra-alberghiero, primo tra tutti quello sugli affitti brevi. Ci sono diversi aspetti da esaminare, e in particolare si suddividono come di seguito.

Indice

Espansione della capacità ricettiva alberghiera (Art. 22, comma 6, L.R. toscana 61/2024)
Ricettività extra-alberghiera: forma imprenditoriale e Destinazione d’uso (Artt. 41-45 e 144 L.R. 61/2024)
Locazioni turistiche brevi e poteri dei Comuni (Art. 59, LR 61/2024)
Conclusioni e consigli

Espansione della capacità ricettiva alberghiera (Art. 22, comma 6, L.R. toscana 61/2024)

La norma toscana consente agli alberghi di associare unità immobiliari residenziali (situate entro il raggio di 200 metri) per aumentare la capacità ricettiva fino al 40%, previo mutamento della destinazione d’uso da residenziale a turistico-ricettiva. Si tratta di un cambio d’uso urbanisticamente rilevante, il quale è disciplinato dall’articolo 23-ter del D.P.R. 380/2001, anche se in certi contesti è fattibile in modalità semplificata grazie alle procedure liberalizzata dalla legge n. 105/2024 “Salva Casa”.

L’impugnativa avanzata dal Governo riguardava il potere dei Comuni di ridurre tale percentuale senza criteri predefiniti, in particolare le contestazioni riguardavano la violazione dei principi di ragionevolezza (Art. 3 Cost.) e della libertà d’impresa (Art. 41 Cost.), con il rischio di applicazioni arbitrarie da parte delle amministrazioni locali.

La Corte Costituzionale ha dichiarato la questione non fondata, riconoscendo al Comune i poteri di “zonizzazione” e di governo del territorio. Il margine di discrezionalità comunale è necessario per adattare l’offerta turistica ai diversi contesti territoriali (es. città d’arte vs piccoli borghi) e non costituisce di per sé un arbitrio, essendo comunque soggetto al sindacato del giudice amministrativo. In altre parole, è consentito l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale e urbanistica attribuiti agli enti locali, attraverso i propri strumenti urbanistici e regolamenti edilizi.

Ricettività extra-alberghiera: forma imprenditoriale e Destinazione d’uso (Artt. 41-45 e 144 L.R. 61/2024)

Il legislatore regionale toscano, con l’articolo 41 della L.R. 61/2024, ha imposto che attività del settore extra-alberghiero come affittacamere, bed and breakfast, case vacanza e residenze d’epoca, pur aventi caratteristiche edilizie della civile abitazione, devono avere:

condizioni di requisiti strutturali e igienico-sanitari previsti per le case di civile abitazione;
condizioni di sicurezza e salubrità degli edifici e degli impianti negli stessi installati ai sensi della normativa vigente;
i requisiti previsti dal regolamento di attuazione;

Lo stesso articolo stabilisce che l’esercizio di queste attività extra-alberghiera debba avvenire negli immobili aventi destinazione d’uso turistico-ricettiva e, per alcune categorie, unicamente in forma imprenditoriale (definita ai sensi dell’articolo 13 ter, comma 8, del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145) come segue:

Affittacamere (Art. 42)
1. Sono affittacamere le strutture ricettive gestite in forma imprenditoriale composte da non più di sei camere per i clienti, con una capacità ricettiva non superiore a dodici posti letto, ubicate nella stessa unità immobiliare, nelle quali sono forniti alloggio e servizi essenziali come definiti nel regolamento.
Bed and breakfast (Art. 43)
1. Sono “bed and breakfast” le strutture ricettive gestite in forma imprenditoriale composte da non più di sei camere per i clienti, con una capacità ricettiva non superiore a dodici posti letto, ubicate nella stessa unità immobiliare, nelle quali sono forniti alloggio, servizi essenziali come definiti nel regolamento e viene somministrata agli alloggiati la prima colazione ed eventualmente i pasti.
Case e appartamenti per vacanze (Art. 44 )
1. Sono case e appartamenti per vacanze le unità immobiliari composte da uno o più locali arredati e dotate di servizi igienici e di cucina autonoma, gestite unitariamente in forma imprenditoriale e collocate in un unico edificio o al più in un unico complesso immobiliare, per fornire alloggio ad un unico equipaggio di turisti per singola casa o appartamento.
2. Nella gestione delle case e appartamenti per vacanze sono forniti i servizi essenziali per il soggiorno degli ospiti, come definiti nel regolamento.
3. La gestione di case e appartamenti per vacanze non comprende la somministrazione di alimenti e bevande.
Residenze d’epoca (Art. 45)
1. Sono residenze d’epoca le strutture ricettive, gestite in forma imprenditoriale, ubicate in complessi immobiliari di particolare pregio storico-architettonico assoggettati ai vincoli previsti dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 ), che offrono alloggio in camere e unità abitative con o senza servizio autonomo di cucina, con il limite di venticinque posti letto.
2. Le residenze d’epoca possono somministrare alimenti e bevande alle persone alloggiate e ai loro ospiti.
3. Gli alberghi e le residenze turistico-alberghiere che rispondono ai requisiti di cui al comma 1 relativamente al pregio storico-architettonico, possono assumere la denominazione aggiuntiva di “residenza d’epoca”.

In particolare, sulla destinazione d’uso (Art. 41, c. 3 L.R. 61/2024), il Governo ha ritenuto illogico imporre una destinazione turistica a strutture che, per definizione, hanno caratteristiche di civile abitazione; la Regione invece a propria difesa ha sostenuto che la funzione effettiva del bene immobile (turistica) debba coincidere con la qualificazione urbanistica per non alterare il carico insediativo. La stessa pronuncia costituzionale riporta alcuni principi già consolidati in giurisprudenza nella materia di mutamento di destinazione d’uso, relativi alle attività extra-alberghiera:

«Se un immobile è utilizzato in modo stabile ed organizzato come struttura ricettiva extra-alberghiera, la previsione della destinazione d’uso turistico-ricettiva non può essere considerata incoerente o irragionevole. Occorre infatti distinguere il profilo strutturale-edilizio del bene (che ha «le caratteristiche della civile abitazione») dal profilo gestionale, cioè dal suo stabile utilizzo a fini di attività ricettiva. L’obbligo di destinazione d’uso turistico-ricettiva non contraddice «le caratteristiche della civile abitazione» perché è appunto collegato al profilo gestionale (in tal senso, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze 27 luglio 2022, n. 6609, e 3 agosto 2022, n. 6824) e al fatto che la destinazione residenziale e quella turistico-ricettiva rappresentano due categorie funzionali autonome dal punto di vista urbanistico (art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001 e art. 99 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65, recante «Norme per il governo del territorio»; si veda anche Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenza 12 settembre-19 novembre 2024, n. 42369)».

Tuttavia non è emerso nella medesima sentenza alcuna obbiezione circa il regime liberalizzato dei cambi d’uso apportato dalla legge n. 105/2024 “Salva Casa“ all’interno del testo unico edilizia D.P.R. 380/2001, aspetto che avrebbe dato un certo contributo alla trattazione. Chissà se le prescrizioni stabilite dalla legge regionale toscana n. 61/2024 potremo qualificarle a pieno titolo tra i limiti e condizioni incidenti sulla liberalizzazione di alcune categorie funzionali negli ambiti urbanizzati.

Per quanto riguarda l’obbligo di forma imprenditoriale (Artt. 42-45), l’impugnativa statale lamentava una lesione del diritto di proprietà (Art. 832 c.c.) e della competenza statale in materia di “ordinamento civile” (Art. 117, secondo comma, lett. l, Cost.); sul punto la Consulta ha ricondotto tali limiti alla materia “turismo”, che rientra in via residuale tra quelle di competenza regionale. La scelta della forma imprenditoriale è vista come una misura di razionalizzazione del mercato e di tutela della concorrenza, evitando che attività strutturate eludano gli obblighi fiscali e amministrativi degli alberghi.

La distinzione tra attività svolta a livello professionale o meno, per la quale serve la Partita IVA, è correlata alla frequenza e modalità di svolgimento: se è svolta in maniera continuativa e organizzata, si qualifica come attività imprenditoriale, e comunque si presume esercitata in forma imprenditoriale quando l’attività interessa quattro appartamenti, (articolo 1 comma 595 L. 178/2020), numero che verrà portato a due con un emendamento alla Legge di Bilancio 2026, dato ormai per certo. La prima diretta conseguenza è che l’attività svolta in maniera professionale impone l’obbligo di depositare la Segnalazione Certificata Inizio Attività al SUAP in quanto attività produttiva a tutti gli effetti (vedi L. 191/2023 articolo 13-ter comma 8).

Tra l’altro, sul carattere imprenditoriale o non della gestione attività extralberghiera la Corte Costituzionale si è già pronunciata su casi di confine tra materia di turismo e ordinamento civile (sentenze n. 94/2024, n. 84/2019, n. 1/2016, n. 80/2012 e n. 369/2008). In particolare, la sentenza n. 80 del 2012 ha giudicato una disciplina (contenuta nell’art. 12 del D.Lgs. n. 79/2011, che definiva le strutture ricettive extra-alberghiere, soffermandosi anche sul carattere imprenditoriale o non della gestione) sostanzialmente corrispondente, per oggetto, a quella di cui agli articoli da 42 a 45 della legge regionale impugnata. La disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale, che ha riconosciuto la competenza regionale sul punto, affermando che il legislatore delegato, prevedendo «una classificazione ed una disciplina delle strutture ricettive extralberghiere […] ha operato un accentramento statale di funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni, in base alla loro competenza legislativa residuale in materia di turismo» (punto 6.9. del Considerato in diritto).

Locazioni turistiche brevi e poteri dei Comuni (Art. 59, LR 61/2024)

Probabilmente è il punto di maggior rilevanza: l’articolo 59 della legge regionale attribuisce ai Comuni capoluogo o ad alta densità turistica (articolo 182, comma 2 bis, del D.L. 34/2020) il potere di stabilire limiti specifici e zone di esclusione per le locazioni brevi, anche attraverso un regime di autorizzazione quinquennale per ciascuna unità immobiliare oggetto di locazione; lo scopo evidente è di stabilire uno speciale regime regolamentato in questi particolari contesti territoriali, per consentire un costante monitoraggio dati e gestionale. Per questi motivi la legge regionale toscana n. 61/2024 ha individuato obiettivi di “utilità sociale” per giustificare le restrizioni, ossia:

La preservazione del tessuto sociale e tutela della residenzialità;
Garanzia di un’offerta di alloggi a lungo termine a prezzi accessibili;
Tutela del patrimonio storico e artistico (fruizione turistica corretta), cioè contrastare l’eccesso di “turistificazione” dei centri;

Tra le obiezioni mosse dal Governo c’era il superamento delle competenze regionali, in quanto soltanto la legge statale può limitare i diritti dominicali, l’iniziativa di libero mercato, l’autonomia negoziale (materia di ordinamento civile) e che la tutela del patrimonio culturale spetta in via esclusiva allo Stato (Art. 117, secondo comma, lett. s, Cost.); la Regione Toscana ha ribadito che il vincolo non incide sul “contratto” di locazione, che resta regolato dal codice civile e dalle leggi statali, ma sulle “modalità di utilizzo dei beni” a fini turistici, materia di competenza regionale e urbanistica. Anche l’anzidetta questione non è fondata secondo la Corte Costituzionale: dal punto di vista oggettivo, l’articolo 59 è riconducibile, in primo luogo, alla materia del turismo, in quanto prevede la possibilità di introdurre un regime amministrativo più rigoroso dell’ordinario per l’avvio e l’esercizio dell’attività di locazione turistica breve; infatti, la disciplina dei procedimenti amministrativi relativi alle attività turistiche rientra nella competenza legislativa regionale residuale (sentenza Corte Cost. n. 80/2012). Nel prosieguo, la sentenza di Corte Costituzionale n. 186/2025 ha affermato che:

«In definitiva, l’art. 59 detta una disciplina amministrativa che interseca in via prevalente le materie del governo del territorio e del turismo, in quanto prevede un potere regolatorio comunale – che riguarda un’attività economica di tipo turistico e si riflette sull’assetto del territorio – e istituisce un (possibile) regime amministrativo autorizzatorio.».

Conclusioni e consigli

Il testo unico regionale toscano sul turismo, la L.R. 61/2024, ha deciso di regolamentare il delicato fenomeno dell’overtourism operando su due versanti: la materia del turismo, e quella del Governo del territorio, in particolare sulle destinazioni d’uso. Appare evidente che coloro che esercitano attività extra-alberghiera in forma imprenditoriale dovranno porsi il problema di adeguarsi alle norme entro i termini transitori a far data dal 1° luglio 2026, e di verificare i necessari requisiti richiesti. Certamente avranno un possibile vantaggio dalla loro parte, soprattutto al di fuori delle zone speciali ad alta densità turistica, ossia il regime semplificato dei mutamenti di destinazione d’uso liberalizzati dal decreto-legge n. 69/2024 “Salva Casa” (L. 105/2024). In certi casi sarà infatti possibile effettuare un mutamento d’uso senza dover reperire la dotazione minima dei parcheggi pertinenziali e dotare la quota minima dei parcheggi pubblici. La buona notizia è che il vincolo alberghiero non esiste più, e anche una simile previsione restrittiva (art. 2, comma 2, legge n. 1 della Regione Liguria 7 febbraio 2008) è stata dichiarata incostituzionale con sentenza n. 143/2025 da parte della Consulta.