Stato Legittimo include licenze edilizie facoltative rilasciate ante 1° settembre 1967

Programma di fabbricazione comunale

Per immobili risalenti occorre verificare anche i titoli autorizzativi rilasciati in epoca non soggetta all’ottenimento obbligatorio

Indice

All’ineffabile Avvocato Squassoni non è sfuggito un particolare aspetto dello Stato Legittimo, esaminato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 2044/2026, la stessa che si è espressa sull’indeterminatezza degli elaborati grafici contenuti nelle licenze edilizie passate: anche i titoli abilitativi ottenuti in via facoltativa per realizzare o trasformare immobili in epoca e zona non ancora soggetta all’obbligo di previo ottenimento, compartecipano a determinare lo Stato Legittimo. Molto spesso gli immobili risalenti o situati i tessuti storici hanno ottenuto titoli abilitativi in passato per interventi non ancora disciplinati, e tanto meno non ancora soggetti all’obbligo di preventivo ottenimento del relativo titolo abilitativo comunque denominato: chi svolge profondi accessi agli atti avrà constatato che, soprattutto nei centri urbani, sono presenti archivi comunali contenenti licenze edilizie, autorizzazioni a edificare o nulla osta a costruire. Infatti, è il caso di ribadire che la data del 1° settembre 1967 non è l’anno zero dell’urbanistica, ma non lo configura neppure la L. 1150/1942.

Analizziamo la casistica della licenza edilizia richiesta, ed ottenuta, in via facoltativa a suo tempo da quel cittadino virtuoso, nonostante che all’epoca in quella zona non ancora previsto l’obbligo di ottenimento.

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Definizione normativa e quadro normativo aggiornato

Lo Stato legittimo dell’immobile, o dell’unità immobiliare, è una definizione normativa prevista dal comma 1-bis, articolo 9-bis, del D.P.R. 380/2001, serve come criterio guida per ricostruire tutta la storia di tutte le trasformazioni integrali e parziali, ed è suddiviso in cinque parti (o meglio, periodi):

  1. definizione generale: lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali;
  2. titoli di regolarizzazione: sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni:
  3. Fiscalizzazioni e sanzionamenti pecuniari: alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare, concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6 e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis.
  4. Stato Legittimo desunto per immobili risalenti: Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
  5. Stato Legittimo presunto per pratiche smarrite: Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.

Per completezza, si rammenta che la definizione dello Stato Legittimo è stata ulteriormente integrata dal successivo comma 1-ter, aggiunto dalla L. 105/2024 “Salva Casa”, con cui hanno regolato il rapporto tra singola unità immobiliare nei confronti delle difformità presenti su parti comuni, e il rapporto tra edificio e difformità insistente sulle singole unità situate al suo interno:

1-ter. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo delle singole unità immobiliari non rilevano le difformità insistenti sulle parti comuni dell’edificio, di cui all’articolo 1117 del codice civile. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo dell’edificio non rilevano le difformità insistenti sulle singole unità immobiliari dello stesso.

Licenza edilizia facoltativa: rientra in Stato Legittimo o si taglia tutto al 1° settembre 1967?

Gli immobili risalenti potrebbero essere stati costruiti o trasformati in tutto o in parte anche in epoca e zona non soggetto ad obbligo di titolo edilizio del passato, comunque denominato. Occorre ripetere che la data del 1° settembre del 1967 non è la data per cui è stato istituito all’improvviso l’obbligo di licenza edilizia su tutto il territorio comunale (e nazionale), bensì è stato esteso l’obbligo di licenza edilizia a tutto il territorio comunale. Ciò significa che determinati obblighi di ottenimento dei titoli abilitativi c’erano già, e in estrema sintesi erano:

  • Tra la L. 1150/1942 e L. 765/1967 l’obbligo sussisteva:
    • nei centri abitati;
    • nelle zone di espansione dei PRG (e aggiungo, anche dei PdF);
    • in quelle zone assoggettate dal regolamento edilizio comunale;
  • Regime ante L. 1150/1942: sia per normative speciali (Regio Decreto Legge n. 640/1935, Regio Decreto Legge n. 2105/1937) che da regolamentazione locali (vedi anche R.D. 297/1911). Sul punto anche la Corte costituzionale, con sentenza n. 217/2022, ha confermato che il titolo edilizio poteva essere previsto anche in precedenza, vale a dire addirittura prima dell’entrata in vigore della legge urbanistica fondamentale, n. 1150 del 1942, laddove disponessero in tal senso i regolamenti comunali o la legislazione speciale, in particolare quella contenente norme di tutela dal rischio sismico.

Tutto quanto sopra per dire che: non si può tagliare o ignorare la storia urbanistica dell’immobile fermandosi al 1° settembre 1967. La sentenza del Consiglio di Stato n. 2044/2026 lo afferma a chiare lettere, richiamando prima di tutto il principio di prova e il relativo onere dimostrativo:

«il principio generale della “vicinanza” dell’onere della prova a colui che intenda avvalersene, sull’assunto che il proprietario abbia maggiori possibilità di procurarsi documentazione che comunque riguarda i suoi beni e che viceversa l’amministrazione potrebbe non avere conservato o non avere mai avuto. In generale, dunque, grava sul privato interessato l’onere della prova dell’ultimazione entro una certa data di un’opera edilizia abusiva, ovvero in genere della sua preventiva legittimazione, allo scopo di dimostrare che essa rientra fra quelle per le quali si può ottenere una sanatoria, ovvero fra quelle per cui non era richiesto un titolo ratione temporis. Principio in riferimento al quale si è ammesso un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui da un lato il privato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima di una certa data elementi rilevanti (aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti che costituiscono circostanze importanti) e, dall’altro, il Comune non analizzi debitamente tali elementi e ne fornisca a sua volta di incerti (sul punto, cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1924).
13.1. In coerenza con tali affermazioni, nel richiamato caso di manufatto realizzato prima del 1° settembre 1967, l’art. 9-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 consente ora di utilizzare qualsivoglia tipologia di documento probante lo stato legittimo dell’immobile, ovvero, quale extrema ratio, ogni «altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza»: dicitura che sembra riaprire la possibilità di ingresso nei procedimenti de quibus alle prove testimoniali formalizzate in dichiarazioni rese ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000, con riferimento alle quali, salvo sporadiche pronunce di senso opposto per lo più riferite ad opposizioni a ingiunzioni a demolire, la giurisprudenza aveva in passato avuto un atteggiamento radicalmente preclusivo. Una volta, infatti, che sia stato assentito un qualsiasi nuovo intervento, l’intero immobile viene attratto nell’orbita della progettualità descrittiva sottesa alla stessa, non certo con efficacia sanante di pregressi abusi, ma solo in un’ottica di “fotografia” di quanto legittimato fin lì, ove ridetto titolo si aggiunga all’edificazione in un’epoca in cui lo stesso non era necessario. Al che consegue che laddove un titolo edilizio, seppure non necessario o addirittura non richiesto, sia stato rilasciato, non è possibile prescinderne a fini di prova dello stato legittimo dell’immobile, innanzi tutto avuto riguardo alla datazione dell’opera, indi per escludere dal relativo perimetro tutto ciò che in quel titolo non figura affatto.».

In conclusione, il Consiglio di Stato afferma che la presenza della licenza edilizia “facoltativa” non può essere ignorata nella determinazione dello Stato Legittimo e delle relative discordanze: «È infatti impensabile che si possa consentire al privato di adattare a proprio piacimento il regime giuridico applicabile all’attività edificatoria posta in essere – ora ritenendo necessaria la licenza, ora rivendicandone la superfluità – senza che ciò consegua alla diversa consistenza delle opere.».

Ecco il punto: secondo il Consiglio di Stato, se viene rilasciata una licenza edilizia in epoca “risalente”, ossia quando non c’era l’obbligo di ottenerla, essa contribuisce comunque alla dimostrazione probatoria dello Stato Legittimo. Per quanto riguarda le eventuali difformità che superano la soglia delle tolleranze costruttive ed esecutive, realizzate in corso d’opera rispetto all’intervento licenziato o autorizzato, queste configurano difformità rispetto alla licenza stessa, ma sono state eseguite in epoca e zona esonerata dall’obbligo di titolo. A livello operativo significa che nella dimostrazione dello Stato Legittimo e del rispetto delle tolleranze, occorre distinguere le parti conformi alla licenza ante ’67 dalle difformità effettuate, che rimangono in regime edificatorio libero; in definitiva, è necessario dimostrare minuziosamente, mattone per mattone, la provenienza amministrativa e la relativa epoca.

La licenza edilizia facoltativa

Nella sentenza n. 2044/2026 del Consiglio di Stato ha stabilito le conseguenze e il perimetro operativo della licenza edilizia rilasciata anche in epoca senza obbligo: lo Stato legittimo dell’immobile, o delle relative parti, non va desunto dalla loro avvenuta realizzazione prima del 1° settembre 1967, bensì dal titolo che l’ha consentita, ove sia stato rilasciato e ottenuto “in via facoltativa” in epoca risalente. La documentazione suppletiva (es. planimetrie catastali, aerofoto, rogiti notarili) da cui desumere lo Stato Legittimo (quarta parte) per immobili e opere effettuati in epoca non soggetta a obbligo di titolo, diviene superflua di fronte alla licenza edilizia “facoltativa”, essendo la stessa destinata a sopperire alla carenza del titolo, di certo non a neutralizzarne l’esistenza. È evidente poi che l’esistenza di un titolo abilitativo riferito a taluni manufatti collocati in un preciso contesto, esclude automaticamente la legittimità sulla base quanto meno dello stesso di tutti quelli non ricompresi nel suo perimetro oggettivo. Di conseguenza, per le opere aggiuntive e compiute in difformità dalla licenza edilizia “facoltativa” rilasciata ante ’67, si rende necessario dimostrare separatamente la loro epoca e consistenza di realizzazione; siamo di fronte a un onere probatorio separato e specifico per queste opere parziali, difformi o aggiuntive rispetto alla licenza.

Facciamo un esempio: edificio del 1966 in zona libera

Nel 1966, grazie alla licenza edilizia ottenuta in via facoltativa, viene realizzata una villetta nel territorio agricolo di un comune sprovvisto di strumenti urbanistici, e con assenza di obbligo esteso di titolo da regolamento edilizio; oggi risultano riscontrate alcune difformità rispetto ad essa, assieme alla realizzazione di un box auto nel giardino tergale. Per queste opere non contemplate nella licenza non possiamo limitarci a fare l’attestazione “ante ’67”: occorre piuttosto trovare l’eventuale variante o apposita licenza, oppure dimostrare coi documenti suppletivi per lo Stato Legittimo “desunto” che siano state effettuate anteriormente al 1° settembre 1967. Le difformità effettuate in regime di edificazione libera, restano altrettanto libere, ma occorre dimostrarne epoca e consistenza. Lo stesso criterio si estende anche alle casistiche in cui il territorio fosse già stato vincolato a suo tempo, ad esempio a livello paesaggistico, per il quale si rendeva necessario anche il relativo nulla osta previsto a suo tempo.

Dichiarazione Ante ’67 nelle commerciabilità degli immobili

Per quanto riguarda il regime della commerciabilità degli immobili, l’articolo 40 della L. 47/85 consente di effettuare la famosa attestazione autocertificata “ante ’67”, ossia che l’immobile o relative parti risultano iniziate in data anteriore al 1° settembre 1967, al posto degli estremi della licenza edilizia:

Per le opere iniziate anteriormente al 1 settembre 1967, in luogo degli estremi della licenza edilizia può essere prodotta una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, rilasciata dal proprietario o altro avente titolo, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, attestante che l’opera risulti iniziata in data anteriore al 1 settembre 1967. Tale dichiarazione può essere ricevuta e inserita nello stesso atto, ovvero in documento separato da allegarsi all’atto medesimo.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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