Silenzio assenso su domanda di permesso, contenuti essenziali e inconfigurabilità

prospetto edificio copertura

Se hai presentato una domanda di permesso di costruire contenente una fetta di salame, e sono passati molti mesi senza risposte dal Comune, non confidare nel silenzio assenso. La formazione del silenzio-assenso esige comunque elementi e contenuti essenziali, Comune può chiedere integrazioni anche dopo diverso tempo. Oltre a dirlo io, lo dice anche il Consiglio di Stato, anche se con un ragionamento lungo che riporto qui.

Indice

Come già affrontato in miei precedenti articoli sul blog (pubblicati anche negli anni 2023 e 2025). in materia di silenzio assenso sulle istanze di permesso di costruire incomplete o non conformi alla disciplina urbanistico-edilizia, si torna ad esaminare l’interessante sentenza n. 1878 del 9 marzo 2026. Sul punto occorre fare una serie di opportune premesse perchè:

  1. il decreto-legge n. 19/2026 ha modificato la L. 241/1990, in particolare gli articoli 19 e 20 sul procedimento della SCIA e della formazione del silenzio-assenso, per fornire maggiore chiarezza;
  2. la giurisprudenza amministrativa ha prodotto due orientamenti contrapposti sul tema;

Detto ciò, affrontiamo la disamina dell’anzidetta sentenza, riguardante un caso di domanda per l’ottenimento del permesso di costruire presentata nell’anno 2011 per effettuare il recupero abitativo del sottotetto ai sensi della L.R. Abruzzo n. 85/2004 e sulla quale il Comune si “risveglia” con una richiesta di integrazioni assai tardiva (aprile 2022), avendo ricevuto un mese prima dal richiedente il rilascio dell’attestazione del decorso dei termini (ai sensi dell’articolo 20, comma 8, DPR 380/2001, di cui ne ho parlato in questo precedente post). Il Comune, infatti, ha respinto la richiesta di certificare l’avvenuta formazione del silenzio assenso, e allo stesso tempo, riprendendo in mano la pratica ha avviato l’istruttoria verificando incompletezze e la conseguente richiesta di integrazioni. La fattispecie è stata giudicata non meritevole di riconoscimento del silenzio-assenso, per inconfigurabilità strutturale della domanda, meglio spiegata di seguito.

Quando si forma il silenzio assenso sulla domanda di permesso, e quando no

Il richiedente si è opposto e, nel fare ricorso al giudice amministrativo, ha ritenuto che si fosse formato il silenzio assenso perchè:

i) era stata contestata l’incompletezza della domanda;

ii) «l’istanza per cui è causa, anche a volere ammettere (per assurdo) che abbia talune carenze, ha comunque gli elementi essenziali per individuare puntualmente l’intervento edilizio richiesto e, dunque, risulta pienamente aderente al “modello normativo astratto” e, di certo, non può predicarsi la sua “inconfigurabilità giuridica”, ragion per cui su di essa il silenzio assenso si è senza dubbio formato»;

iii) la domanda era completa della documentazione prescritta e quella ulteriore richiesta dall’amministrazione non sarebbe contemplata dall’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, non risultando essenziale neanche il parziale mancato pagamento degli oneri concessori, «oneri che in ogni caso l’appellante si era dimostrata disponibile a versare»;

iv) «a tutto voler concedere, la mancanza di tale documentazione di certo non avrebbe impedito al Comune di valutare la portata dell’intervento di cui all’istanza di permesso di costruire»; «al più il Comune avrebbe potuto richiedere un’integrazione documentale, ma solo e soltanto nei termini di conclusione del procedimento».

Il Consiglio di Stato, nel confermare la correttezza dell’operato del Comune, già validate anche dalla precedente sentenza TAR Abruzzo n. 100/2023, ha potuto affermare principi già consolidati ed esprimersi sulla fattispecie, che può capitare più frequentemente di quello che si possa pensare. Intanto ha ricordato il quadro normativo di riferimento al contenzioso (si rammenta che nel frattempo è cambiata la normativa con D.L. 19/2026), ovverosia:

A livello di procedimento amministrativo generale:

La disciplina del silenzio assenso, l’art. 20 della legge n. 241 del 1990 prevede che nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di conclusione del procedimento, il provvedimento di diniego. Il comma 4 prevede che il silenzio assenso non si forma in presenza di:

  1. cd. interessi sensibili («atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità»);
  2. «casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali»;
  3. «casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza»;
  4. «atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti».

L’art. 21, comma 1, della stessa legge n. 241 del 1990 prevede che con la presentazione della domanda «l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti» e che il silenzio assenso non si forma «in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni».

L’art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1992, n. 300, nel dare attuazione alle disposizioni legislative sopra riportate, dispone che, affinché si formi il silenzio assenso:

  1. la domanda deve «identificare le generalità del richiedente e le caratteristiche specifiche dell’attività da svolgere»;
  2. «alla domanda deve essere allegata una dichiarazione del richiedente che indichi la sussistenza dei presupposti, ivi compreso il versamento di eventuali tasse e contributi, e dei requisiti prescritti dalla legge per lo svolgimento di quell’attività»;
  3. «quando la legge richieda particolari requisiti soggettivi», la domanda deve «contenere anche i dati necessari per verificare il possesso o conseguimento dei requisiti stessi».

Con la riforma attuata con il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, in legge 29 luglio 2021, n. 108, si è aggiunto all’art. 20 il comma 2-bis, ai sensi del quale:

  • «nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell’intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo»;
  • «decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell’articolo 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445» (che disciplina la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà).

Con la riforma attuata con il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, si è stabilito che l’atto adottato dopo la scadenza del termine di conclusione del procedimento, quando si è formato il silenzio assenso, deve ritenersi inefficace (art. 2, comma 8-bis della legge n. 241 del 1990).

A livello di procedimento del permesso di costruire:

L’articolo 20 del DPR n. 380/2001 prevede che:

«la domanda per il rilascio del permesso di costruire, sottoscritta da uno dei soggetti legittimati (…), va presentata allo sportello unico corredata da un’attestazione concernente il titolo di legittimazione, dagli elaborati progettuali richiesti, e quando ne ricorrano i presupposti, dagli altri documenti previsti dalla parte II», che regola la «normativa tecnica per l’edilizia».

E’ stabilito, inoltre, che «la domanda è accompagnata da una dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie alle norme relative all’efficienza energetica».

La domanda del permesso di costruire è un procedimento amministrativo che si articola nei seguenti passaggi rilevanti:

  • entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l’istruttoria e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento richiesto (comma 3, primo inciso);
  • il suddetto termine può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già nella disponibilità dell’amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente; in tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa;
  • il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all’interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio, entro il termine di trenta giorni dalla suddetta proposta (comma 6, primo inciso);
  • decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali (comma 8, primo inciso).

In definitiva, la regola generale stabilisce che in assenza di interruzioni, il silenzio assenso si forma decorsi novanta giorni dalla presentazione della domanda. Il comma 8 dell’art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n 380 del 2001 prevede che «fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l’edilizia rilascia, anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego; altrimenti, nello stesso termine, comunica all’interessato che tali atti sono intervenuti».

Orientamenti giurisprudenziali sul silenzio assenso e domanda incompleta o non conforme

La giurisprudenza amministrativa non ha sempre seguito orientamenti univoci in relazione ai presupposti che devono sussistere ai fini della formazione del silenzio assenso.

Orientamento formalista

Secondo un più recente orientamento, ormai ampiamente diffuso tra le Sezioni del Consiglio di Stato, il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta.

In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale (v. per tutte Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746, che al punto 8.1 afferma espressamente che “il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo a una domanda non conforme a legge”; sez. VI, 16 dicembre 2022, n. 11034, che riprende la stessa espressione al punto 5.1; sez. VI, 13 marzo 2024, n. 2459; sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072, dove al punto 24.1 si distingue tra domanda non conforme a legge e domanda del tutto “inconfigurabile”, ovvero non rispondente “neppure al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore” in linea con quanto chiarito sul punto da Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746 al punto 8.3; sez. IV, 26 aprile 2024, n. 3813; sez. IV, 4 settembre 2023, n. 8156; sez. IV, 27 dicembre 2023, n. 11217; cfr. anche C.G.A.R.S., sezioni riunite, parere 26.11.2025, n. 290, secondo cui la difformità urbanistica non impedisce la formazione del silenzio assenso).

Tuttavia, l’orientamento di cui sopra esclude che il silenzio assenso si formi:

  1. per espressa previsione di legge «in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni» (art. 21, comma 1, legge n. 241 del 1990);
  2. in caso di «radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza» – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere «quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore» (Cons. Stato, sez. VI, n. 5746 del 2022, cit.; sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072, cit.).

Orientamento sostanzialista

L’altro orientamento sostanzialista, preesistente a quello formalista, afferma che il silenzio-assenso si è formato proprio nel settore dell’edilizia, anche la mancanza dei requisiti sostanziali impedirebbe la formazione del silenzio assenso (Cons. Stato, sez. VI, 21 gennaio 2020 n. 506). In particolare, si è affermato che il silenzio assenso costituisce «uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione, con la conseguenza che la formazione del titolo abilitativo per silentium non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto» (Cons. Stato, sez. VI, 8 settembre 2021, n. 6235; nello stesso senso, Cons. Stato, sez. VI, 21 gennaio 2020, n. 506; Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2020, n. 569; Cons. Stato, sez. IV, 26 aprile 2018 n. 2513; Cons. Stato, sez. IV, 19 aprile 2017, n. 1828; Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2017, n. 3680; Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2016, n. 3805). Nello specifico, si è rilevato che «la formazione del silenzio assenso postula la piena conformità dell’istanza alla normativa e alla strumentazione» (Cons. Stato, sez. VI, n. 6235 del 2021, cit.).

Il superamento dell’orientamento sostanzialista, cioè quello che richiede una domanda di permesso pienamente completa e conforme verso l’intera disciplina urbanistico-edilizia, è ritenuto superabile, in base anche a quanto argomentato dalle sentenze del Consiglio di Stato n. 5746 e n. 11034 del 2022, per i seguenti motivi:

  1. la tesi in esame non trova riscontro nel testo della legge. Laddove il legislatore, per le domande accoglibili per silentium, avesse voluto imporre dei requisiti ulteriori rispetto alle domande “ordinarie” (che generano solo un obbligo di provvedere ma che poi, nel merito, possono essere accolte, integrate o respinte), lo avrebbe affermato esplicitamente. In altri termini, l’art. 20 della legge n. 241, per attivare il meccanismo di semplificazione, non richiede dei “requisiti di accoglibilità” della domanda diversi dagli ordinari “requisiti di presentabilità”, e connette alla presentazione della domanda un obbligo di provvedere, non necessariamente di accogliere. È solo in caso di inerzia a tale obbligo di provvedere che il legislatore, compiendo un bilanciamento degli interessi a monte, opera lui stesso la scelta e prevede un provvedimento direttamente favorevole.
  2. l’orientamento di cui sopra, si porrebbe in contraddizione con le esigenze di semplificazione che hanno giustificato la generalizzazione del silenzio assenso, in quanto si finirebbe per ritenere che il presupposto per la sua formazione sia costituito dalla presenza di tutte le condizioni, normative e sostanziali, per l’accoglimento dell’istanza, vanificandone l’operatività in contrasto la ratio ispiratrice della misura. Difatti, la difficoltà, se non l’impossibilità, di accertare ex ante la sussistenza di tutte le richieste condizioni, lascerebbe del tutto incerto l’esito finale, con un effetto opposto a quello di certezza del diritto voluto dal legislatore.
  3. si determinerebbe una contraddizione interna alla stessa normativa, in quanto giammai verrebbero a configurarsi i presupposti normativi per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (Cons. St., sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746). Tale norma prevede che il «provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies» può essere annullato d’ufficio, «sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge». La riportata disposizione contempla, tra i requisiti per l’esercizio del potere di autotutela, la illegittimità del provvedimento di primo grado, incluso il provvedimento che «si sia formato ai sensi dell’art. 20». Seguendo la ricostruzione in esame, non potrebbe mai ritenersi sussistente un “provvedimento illegittimo” in quanto la difformità dalle regole sostanziali impedirebbe la stessa formazione del silenzio assenso e, quindi, di un provvedimento tacito.
  4. Inoltre, il riportato art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990 (introdotto dal d.l. n. 76 del 2020) dispone che l’atto tardivo adottato dopo la scadenza del termine di conclusione del procedimento deve ritenersi inefficace, il che dimostra che, di norma, si forma un provvedimento amministrativo tacito che può essere rimosso soltanto mediante l’esercizio del potere di autotutela.

Invece, la soluzione dell’orientamento formalista risulta, infine, suffragata dall’argomento dogmatico che, declinando la teoria della fattispecie in materia di silenzio significativo, distingue gli elementi costituivi dai requisiti di legittimità, pervenendo in modo coerente all’esclusione della formazione del silenzio per assenso solo in caso di deficienza strutturale dei primi. Per le ragioni sin qui esposte, ma per una ricognizione più generale, il Consiglio di Stato ha ritenuto preferibile riportarsi all’orientamento più recente descritto precedentemente peraltro ormai consolidatosi, in quanto maggiormente coerente con gli indici normativi richiamati e con la stessa ratio ispiratrice del dispositivo di semplificazione.

Il confine tra incompletezza e inconfigurabilità del silenzio assenso sulla domanda di permesso

L’orientamento formalista del silenzio assenso è quindi in grado di concepire la formazione su istanza incomplete oppure esiste una soglia minima da rispettare comunque? Si può sostenere la formazione perfino su una domanda di permesso costituita soltanto dal modulo, o serve un minimo documentale? Ovviamente dei minimi ci sono.

Esiste un “limite esterno” di operatività del meccanismo di semplificazione: come già detto, occorre identificare i requisiti indefettibili che l’istanza del privato, pur se incompleta o “non conforme alla legge”, deve comunque possedere ai fini della operatività del silenzio assenso, e distinguerli dai casi in cui, invece, la domanda è del tutto “inconfigurabile” e non può, quindi, produrre alcun effetto il silenzio del Comune. In altri termini, occorre identificare un confine chiaro per il funzionamento di un meccanismo di semplificazione che, proprio perché agevola cittadini e imprese per l’ottenimento del bene della vita anche in caso di inerzia dell’amministrazione, non deve potersi prestare a facili scorciatoie, se non addirittura a strumentalizzazioni e ad abusi, che, in casi particolarmente evidenti, possono anche indurre il giudice, a disapplicare di fatto la stessa legge di semplificazione, con una vera e propria eterogenesi dei fini. Serve infatti trovare una linea necessaria per un equilibrio nel rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione.

L’istituto del silenzio-assenso, nell’evoluzione normativa e giurisprudenziale, “ha progressivamente fluidificato l’azione amministrativa, neutralizzando gli effetti negativi e paralizzanti del silenzio amministrativo”. Ciò è avvenuto anche tramite la fissazione di “termini decadenziali di valenza nuova”, non più volti a determinare l’inoppugnabilità degli atti nell’interesse dell’amministrazione, ma a “stabilire limiti al potere pubblico nell’interesse dei cittadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati”.

Anche per questo, il Consiglio di Stato (sentenza n. 1878/2026) ha affermato che occorra individuare nella stessa legge i confini precisi per l’applicazione del meccanismo del silenzio-assenso, affinché non si possa trasformare da un rimedio utile (e per certi versi ormai necessario) a uno strumento che possa snaturarsi fino a perdere la sua positiva valenza semplificatoria e di certezza del diritto. Nella stessa sentenza il C.d.S. ha affermato principi:

  • sarebbe fuorviante” ritenere che la generalizzazione del silenzio-assenso “presupponga, da parte del legislatore, una sorta di accettazione dell’inerzia amministrativa, quasi che essa fosse un fenomeno fisiologico ed ineliminabile che viene ‘normalizzato’, degradando l’obbligo di provvedere in un mero onere di provvedere;
  • al contrario, “il meccanismo del silenzio-assenso si basa su una contrarietà di fondo del legislatore nei confronti dell’inerzia amministrativa, che viene stigmatizzata al punto tale da ricollegare al silenzio dell’Amministrazione interpellata la più grave delle “sanzioni” o il più efficace dei “rimedi”, che si traduce, attraverso l’equiparazione del silenzio all’assenso, nella perdita del potere di dissentire e di impedire la conclusione del procedimento”.

Tra inconfigurabilità giuridica e strutturale del silenzio

Il Consiglio di Stato ha ritenuto particolarmente importante identificare con chiarezza, e in via generale, direttamente nel dettato legislativo i limiti di operatività del silenzio assenso, quantomeno con riferimento alla fattispecie edilizia di cui alla presente controversia. Ha ritenuto che si possa distinguere, ai fini propriamente descrittivi, tra “inconfigurabilità strutturale” e “inconfigurabilità giuridica” della domanda che non può condurre alla formazione del silenzio assenso.

Inconfigurabilità strutturale

Vi rientra il caso dell’istanza priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. In tale caso, la richiesta è talmente carente da impedire l’applicazione della norma di semplificazione e, dunque, la formazione del provvedimento favorevole grazie al silenzio assenso. Il Consiglio di Stato è dell’avviso che tale grave carenza debba riguardare (e possa riguardare soltanto) la documentazione ritenuta “essenziale”, volta per volta, dalla legge di settore per la presentazione della domanda assentibile per silentium. Una duplice conferma in tal senso viene dal dettato legislativo:

  • da un lato, va richiamato l’argomento riguardante i requisiti di (mera) presentabilità della domanda richiesti dall’art. 20 della l. n. 241;
  • dall’altro, la ricordata previsione generale di cui all’art. 21, comma 1, della l. n. 241, è chiara nell’indicare che “Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.”.

In coerenza con tale impostazione sembra, infine, orientarsi anche la recentissima previsione del decreto legge 19 febbraio 2026, n. 19, che all’art. 5 interviene – tra l’altro – sull’art. 20 della legge n. 241, inserendo un ulteriore periodo al comma 1, secondo cui:

«Il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto.».

Inconfigurabilità guridica dell’istanza

Accanto ai casi di “inconfigurabilità strutturale”, possono considerarsi casi di “inconfigurabilità giuridica” tutti quelli in cui l’istanza non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore (la cd. “sussumibilità nel tipo normativo astratto”), avendo la parte istante errato nella qualificazione giuridica della fattispecie. Tale ipotesi si verifica allorquando la parte invochi il silenzio assenso in fattispecie non previste dalla legge, come accade ad esempio:

  • nei casi di richiesta di rilascio del permesso di costruire ai sensi della normativa derogatoria sul piano casa, per i quali il dispositivo di semplificazione non può, per le ragioni esposte, ritenersi operante;
  • nei casi in cui l’operatività del dispositivo di semplificazione è espressamente escluso dalla legge (cfr. art. 20, comma 8 del d.P.R. n. 380 del 2001) a motivo della ricorrenza di interessi sensibili che impongono una valutazione espressa della loro rilevanza ai fini del rilascio del titolo edilizio, con l’importante precisazione (introdotta dall’art. 40, comma 1, lettera b), della legge n. 182 del 2025, in linea con quanto già affermato da Cons. Stato, sez. IV, 21 novembre 2023, n. 9969) per cui il silenzio assenso si forma laddove la parte istante si sia munita preventivamente dell’atto di assenso favorevole avente ad oggetto la ponderazione dell’interesse pubblico di settore da parte dell’autorità competente;
  • nei casi di richiesta di proroga del permesso di costruire scaduto, trattandosi di esercizio di potere discrezionale che implica valutazioni di opportunità non surrogabili mediante il dispositivo di semplificazione;
  • nei casi di richiesta di rilascio del permesso di costruire in deroga, ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di ipotesi che presuppone una imprescindibile valutazione ampiamente discrezionale del Consiglio comunale in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2022, n. 616);
  • per le istanze di accertamento di conformità, nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità, di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, in cui opera la diversa fattispecie legale tipica del silenzio rifiuto.

In queste ipotesi infatti, richiamate in via esemplificativa, il silenzio assenso non è, in astratto, consentito dalla legge o è disciplinato diversamente nei suoi effetti. Pertanto, il mero decorso del termine di legge non può tout court determinare la formazione del titolo, mancando una disposizione normativa cui ricondurre la produzione dell’effetto legale favorevole, in via sostitutiva rispetto alla adozione del provvedimento espresso. Quanto precede è, del resto, coerente con quanto accade nei casi in cui l’istante faccia erroneamente ricorso alla SCIA allorquando la legge impone inequivocabilmente il ricorso al permesso di costruire: in queste ipotesi, il mancato tempestivo esercizio del potere inibitorio da parte del Comune non legittima l’intervento edilizio a seguito della dichiarazione privata, proprio in quanto la legge in tale ipotesi non ricollega alla dichiarazione di parte un siffatto effetto, che resta riservato invece al provvedimento amministrativo (Cons. Stato, sez. II, n. 5072 del 2023; Cons. Stato, sez. IV, n. 9969 e n. 11217 del 2023; Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746). giuridica dell’istanza

Istanza permesso, elementi essenziali e inconfigurabilità

La sentenza C.d.S. n. 1878/2026, tenendo pure conto della sopravvenuta modifica normativa operata dal D.L. 19/2026, ha indicato gli elementi e contenuti essenziali, per i quali rammento che alcune regioni (come la Toscana) hanno provveduto a disciplinare meglio. Nel settore edilizio, devono ritenersi essenziali i contenuti della domanda espressamente e tassativamente richiesti dalla legge generale sull’edilizia, indicati all’art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 380 del 2001, ovvero:

  1. il titolo di legittimazione;
  2. gli elaborati progettuali richiesti;
  3. quando ne ricorrano i presupposti, gli altri documenti previsti dalla parte II (nei casi in cui alcune specifiche documentazioni tecniche – ad esempio, quella sulla eliminazione delle barriere architettoniche degli edifici – sono espressamente previste come necessarie e da presentare preventivamente a corredo della domanda);
  4. la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto:
    • a) ai documenti urbanistici approvati ed adottati;
    • ai regolamenti edilizi vigenti;
    • alle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell’attività edilizia, con particolare riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie e a quelle relative all’efficienza energetica.

In assenza anche solo di uno di questi documenti, fermi i doveri di collaborazione alla luce dell’obbligo generale di buona fede che opera anche nell’ambito dei rapporti giuridici di diritto pubblico, non si può ritenere formato il silenzio assenso, anche se l’amministrazione non ha attivato i poteri istruttori entro il termine finale di conclusione del procedimento poiché, trattandosi di documentazione essenziale, deve ritenersi che non sia proprio “configurabile” alcuna istanza idonea a far sorgere l’obbligo di provvedere e quindi, in caso di inerzia, a determinare la formazione del silenzio assenso.

Non può ritenersi, invece, “inconfigurabile”, ma soltanto “incompleta” la documentazione nei casi in cui manchino documenti diversi da quelli tassativamente indicati dall’art. 20, comma 1, del t.u. edilizia, e richiesti ad esempio dalla legislazione regionale o dai regolamenti edilizi, oppure nei casi di mera integrazione o completamento di documentazione già presentata dall’interessato negli elementi essenziali richiesti dal menzionato art. 20, comma 1 (i quali come detto consentono di ritenere comunque “configurabile” una istanza di rilascio).

Parimenti “configurabile”, e quindi idonea alla formazione del silenzio assenso, è la domanda che – pur contenendo tutti i requisiti essenziali sopra indicati – presenti una difformità urbanistica, o in generale sia una “domanda non conforme a legge” (come si è chiarito retro, al punto 6.1 in sentenza, richiamando la relativa, ormai diffusa giurisprudenza di questo Consiglio, a partire dal 2022).

In questi casi, l’amministrazione ha il dovere di esercitare il soccorso istruttorio (nel settore edilizio, ai sensi del comma 5 dell’art. 20) e, qualora non lo faccia entro il termine finale di conclusione del procedimento, si forma ugualmente il silenzio assenso. La rilevata incompletezza, ovvero la “non conformità a legge”, ovviamente non è priva di conseguenze:

  • da un lato, consente la richiesta di integrazioni della domanda, a pena di un suo (esplicito) rigetto
  • dall’altro rende l’eventuale provvedim ento favorevole per silentium suscettibile di annullamento in autotutela secondo la disciplina dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

Tuttavia in questi casi, come detto, la domanda – ancorché incompleta o “non conforme a legge” – risulta comunque “configurabile” e, nel rispetto del dettato legislativo, fa comunque sorgere in capo all’amministrazione un obbligo di provvedere.

Domanda di permesso strutturalmente inconfigurabile

Sulla istanza di permesso “strutturalmente inconfigurabile”, occorre rammentare che il Consiglio di Stato, con sentenze n. 2179/2026, n. 7768/2024, ha già chiarito svariati profili a livello ricostruttivo generale. Con tale arresto la Sezione, rispetto a quanto già diffusamente illustrato al riguardo, ha anche precisato che:

  • il novero degli elementi essenziali non è integrabile ad opera dei regolamenti edilizi e neppure da parte della legislazione regionale tramite normativa primaria o secondaria di dettaglio, in quanto le Regioni sono autorizzate dall’art. 29, comma 2-quater della legge n. 241 del 1990 a prevedere livelli “ulteriori di tutela”, ma non ad aggravare il procedimento con ulteriori adempimenti o documenti che avrebbero l’effetto di depotenziare l’efficacia dello strumento di semplificazione, comprimendo un livello essenziale della prestazione, lo standard minimo, riservato alla competenza esclusiva del legislatore statale ex art. 117, comma 2, lett. m), Cost.;
  • il menzionato disposto normativo, tra gli altri elementi essenziali, indica gli “elaborati progettuali richiesti” che assumono una particolare rilevanza poiché, insieme alla asseverazione ed alla relazione illustrativa del tecnico incaricato, descrivono la natura dell’intervento e quindi delimitano l’oggetto della domanda, nonché il perimetro dell’effetto autorizzatorio discendente dalla fictio iuris. La presentazione di nuovi elaborati progettuali e la modifica dell’oggetto dell’intervento che ne consegue, comportando una nuova ed ulteriore modifica dell’oggetto dell’intervento, fa sì che ci si trovi di fronte ad una nuova istanza, trattandosi di modifica di un requisito essenziale, con la conseguenza che il termine inizia a decorrere nuovamente solo da quella data;
  • tutte le modifiche progettuali che fuoriescono dal perimetro istruttorio delineato dall’art. 20, comma 4 – e cioè quelle non concordate nel dialogo procedimentale laddove “di modesta entità” o che esorbitino le scadenze temporali ivi decise – determinano, in ragione dell’effetto sorpresa che generano, una regressione del procedimento alla fase della iniziativa procedimentale, trattandosi di domanda nuova per la quale occorre rinnovare l’istruttoria ab inizio;
  • in assenza degli elementi essenziali della fattispecie per come indicati all’art. 20, comma 1, il mancato esercizio, nel termine di legge, del potere di richiesta di integrazioni documentali o modifiche al progetto non determina alcun effetto di sanatoria. Difatti, l’inerzia non può sanare il difetto di quei requisiti che incidono sulla stessa configurabilità di una domanda, indispensabile per l’operatività del meccanismo sostitutivo del provvedimento espresso: l’effetto sostitutivo presuppone, in altri termini, che la domanda abbia gli stessi requisiti essenziali del provvedimento che va a sostituire (anche se tale provvedimento è potenzialmente annullabile in autotutela) e tra questi vi è senz’altro la determinatezza dell’oggetto, che rileva sia per definire il perimetro dell’intervento autorizzato ma anche ai fini della successiva attività di vigilanza oltre che sanzionatoria, in caso di accertate difformità;
  • il decorso del termine di legge previsto per la richiesta di elementi integrativi (progettuali e documentali) rileva, invece, rispetto ad eventuali ulteriori requisiti (diversi da quelli previsti dall’art. 20, comma 1 e, come tali, di dubbia legittimità, per le ragioni esposte) richiesti da leggi regionali o dai regolamenti edilizi, nel senso che, ove mancanti, non potranno essere chiesti successivamente alla scadenza del termine di legge né invocati per impedire la formazione del silenzio assenso in quanto non essenziali ai fini della configurabilità della domanda e della conseguente operatività del dispositivo di semplificazione;
  • analoghe considerazioni valgono per la diversa ipotesi in cui la richiesta di chiarimenti sia riferita ai requisiti essenziali di cui all’art. 20, comma 1, negli stretti limiti in cui si tratti di mere richieste di regolarizzazione o di precisazioni su fatti secondari e di dettaglio, riferiti alla documentazione progettuale depositata o alle dichiarazioni rese dal tecnico incaricato, limitatamente agli aspetti dichiarativi e rappresentativi che non incidano sulla possibilità di identificare con precisione le caratteristiche dell’intervento, quanto a tipologia, parametri edilizi e plano-volumetrici, asseverazione, requisiti soggettivi (legittimazione) ed oggettivi della domanda: anche in questo caso il potere di chiedere la regolarizzazione dovrà essere esercitato, a pena di decadenza, nel termine di legge e la carenza di tali elementi di dettaglio non impedirà la formazione del silenzio assenso.

Conclusioni

Individuare correttamente e con nettezza il confine tra avvenuta formazione di silenzio-assenso sulle domande di permesso di costruire è sempre più complesso. Questo articolo aiuta a fare riferimenti più precisi ma, si capisce bene per cui è sempre più cautelativo non confidare nell’istituto del silenzio, preferendo sempre il rilascio del pezzo di carta, anche se richiede più tempo.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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