SCIA fuori dai casi ammessi, opera abusiva e demolibile anche dopo anni (Cons. di Stato n. 4262/2026)

Ogni categoria di intervento richiede il relativo titolo abilitativo previsto dal testo unico edilizia, da ottenere mediante ciascun procedimento amministrativo edilizio, nonché l’applicazione delle relative clausole residuali. E fin qui ci siamo tutti. Ipotizziamo la casistica di una SCIA sbagliata perchè presentata per un’opera qualificata come ristrutturazione edilizia anziché di nuova costruzione, e pertanto richiedente il più corretto permesso di costruire.

Per una migliore comprensione, esaminiamo la fattispecie della sentenza n. 4262/2026 del Consiglio di Stato, relativa alla presentazione di una SCIA alternativa al permesso di costruire da utilizzare soltanto nelle ipotesi tassativamente previste dall’articolo 23 del D.P.R. 380/2001, non utilizzabile, di regola, per una nuova costruzione (ad eccezione delle speciali casistiche previste in specifiche lottizzazioni e piani attuativi, stabilite dal comma 01, lettere b) e c). Al di fuori di queste speciali quanto rare casistiche, la presentazione della SCIA alternativa risulta estranea alla nuova costruzione, pertanto la segnalazione certificata di inizio attività è radicalmente inidonea e l’intervento deve essere considerato alla stregua in assenza di permesso di costruire. In questa situazione, non operano neppure i termini dell’autotutela amministrativa, proprio perchè il titolo abilitativo è inesistente, consentendo al Comune di applicare gli ordinari poteri di vigilanza e repressione dell’abuso edilizio anche a distanza di anni. Il principio è analogo anche all’uso della CILA per un’opera assoggettata a SCIA.

Il caso: un nuovo piano residenziale realizzato con Super-SCIA

La vicenda esaminata dal Consiglio di Stato trae origine da una SCIA alternativa al permesso di costruire presentata il 30 maggio 2019, e riguardava la realizzazione di una nuova unità immobiliare residenziale in sopraelevazione ad un fabbricato esistente, pertanto con ampliamento volumetrico, di superficie e modifica di sagoma, realizzando un’abitazione di circa 98 mq.

A seguito di un sopralluogo effettuato il 6 ottobre 2020, il Comune aveva avviato il procedimento di repressione degli abusi edilizi, al quale è seguita l’ordinanza di demolizione del 27 dicembre 2022, e dichiarando inefficace la SCIA alternativa che aveva assentito queste opere realizzate. Il proprietario aveva impugnato il provvedimento al TAR, sostenendo che:

• il Comune fosse intervenuto tardivamente;
• la SCIA si fosse ormai consolidata;
• l’Amministrazione avrebbe dovuto rispettare i presupposti dell’annullamento d’ufficio;
• la SCIA avrebbe dovuto essere convertita d’ufficio in domanda di permesso di costruire;
• sulla domanda così riqualificata si sarebbe formato il silenzio-assenso;
• avrebbe dovuto applicarsi il sanzionamento pecuniario in luogo dell’ordine di demolizione, previsto dall’articolo 38 del D.P.R. 380/2001.

Il TAR Lombardia aveva parzialmente accolto il ricorso, mentre il Consiglio di Stato, con la sentenza 26 maggio 2026, n. 4262, ha invece accolto l’appello del Comune e confermato la legittimità dell’intervento repressivo.

La qualificazione dell’intervento come nuova costruzione.

Il primo passaggio riguarda la corretta qualificazione edilizia delle opere: la realizzazione di un nuovo piano sopra il fabbricato esistente, con aumento della superficie e della volumetria, è stata ricondotta alla categoria della nuova costruzione ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera a), del D.P.R. 380/2001, e pertanto soggetta al permesso di costruire.

Tra i vari nodi affrontati nel giudizio, risultava appunto la contestazione che l’intervento di ampliamento volumetrico mediante sopraelevazione, e formazione di una nuova unità immobiliare, configurasse nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia “pesante”, cioè quella prevista dall’articolo 10, comma 1, lettera c), del D.P.R. 380/2001.

Quando è ammessa la SCIA alternativa al permesso di costruire

Prima facciamo un passo indietro: la SCIA alternativa al permesso di costruire, spesso chiamata Super-SCIA, è disciplinata dall’articolo 23, comma 01, del D.P.R. 380/2001: essa non costituisce una procedura utilizzabile liberamente per qualsiasi intervento normalmente soggetto a permesso di costruire, semmai rappresenta un modello alternativo ammesso soltanto per determinate categorie di opere e nel rispetto di alcuni presupposti. In particolare, il comma 01 dell’articolo 23 stabilisce che la SCIA alternativa può essere utilizzata per:

• lettera a) gli interventi di ristrutturazione edilizia “pesante” indicati dall’articolo 10, comma 1, lettera c), del Testo Unico;
• lettera b) gli interventi di nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica disciplinati da specifici piani attuativi, accordi negoziali o strumenti equivalenti contenenti precise disposizioni planovolumetriche, tipologiche, formali e costruttive;
• lettera c) gli interventi di nuova costruzione direttamente attuativi di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni planovolumetriche.

Le ipotesi sono tipizzate e devono ricorrere effettivamente, e sulle ultime due ipotesi esistono anche difficoltà interpretative, per le quali alcune legislazioni regionali hanno provveduto ad integrare le proprie disposizioni.

Sul blog avevo già chiarito che la SCIA alternativa al permesso di costruire non è una SCIA ordinaria “potenziata”, ma un titolo utilizzabile per categorie specifiche di intervento; l’alternatività rispetto al permesso riguarda il procedimento, non amplia liberamente il campo delle opere realizzabili. Nel caso deciso dalla sentenza n. 4262/2026, il tecnico abilitato aveva qualificato l’intervento come di nuova costruzione, disciplinata da un piano attuativo contenente precise disposizioni planovolumetriche. Tuttavia, quest’ultimo presupposto di piano attuativo non sussisteva. Inoltre, secondo il Consiglio di Stato, l’opera non rientrava neppure nelle altre categorie di intervento previste dall’articolo 23, rendendo pertanto necessario ottenere un vero permesso di costruire.

La SCIA radicalmente inidonea equivale all’assenza di titolo

La presentazione di una SCIA sbagliata a causa dell’errata categoria di intervento apre scenari poco edificanti, poiché l’utilizzo di un titolo abilitativo edilizio diverso da quello richiesto rende l’intervento abusivo, proprio perchè il procedimento scelto non è giuridicamente idoneo a legittimare quella categoria di opere. Praticamente è come se non fosse mai stato presentato. La SCIA alternativa presentata dal proprietario non era semplicemente incompleta o affetta da un vizio interno: era stata utilizzata per un intervento estraneo in tutte le ipotesi alle fattispecie nelle quali il D.P.R. 380/2001 ne consente l’impiego.

Ecco perchè il Consiglio di Stato ha inquadrato quel titolo radicalmente inidoneo, di conseguenza l’intervento viene equiparato a un’attività edilizia realizzata sine titulo, cioè senza il necessario titolo abilitativo, e in questo caso in assenza di permesso di costruire. Questo caso di specie capita a fagiolo per rammentare un aspetto operativo: il semplice deposito di una pratica edilizia non determina automaticamente la legittimità delle opere, in quanto per la formazione dello Stato Legittimo non basta rinvenire negli archivi comunali una CILA, una SCIA o una DIA riferita all’immobile. Occorre fare una istruttoria per verificare se tale pratica edilizia sia stata presentata o rilasciata con tutti i presupposti, ossia se:

• la categoria edilizia dell’intervento risulti corretta;
• il titolo sia conforme alla disciplina vigente all’epoca;
• l’opera sia effettivamente riconducibile a quella descritta e rappresentata;
• la corrispondenza tra progetto dichiarato e opere realizzate;
• la conformità urbanistica ed edilizia sostanziale.
• il rispetto anche delle eventuali norme di settore;

Una pratica formalmente protocollata può quindi rivelarsi incapace di legittimare l’intervento, soprattutto quando è stata utilizzata fuori dal proprio ambito applicativo.

Per opere senza titolo non si applicano i termini dell’autotutela

Il proprietario ha sostenuto che, essendo trascorso molto tempo dalla presentazione della SCIA, il Comune non potesse più intervenire liberamente, in relazione all’articolo 19 della legge n. 241/1990 e l’articolo 21-nonies della stessa legge.

Il Consiglio di Stato ha invece respinto questa ricostruzione, affermando che i termini previsti per l’esercizio del potere inibitorio possono operare soltanto quando ci si trovi davanti a un’attività astrattamente riconducibile alla SCIA utilizzata; quando invece la segnalazione certificata viene presentata per opere completamente estranee al proprio ambito, non si produce un titolo suscettibile di consolidamento.

In tale situazione il Comune non sta annullando in autotutela una SCIA divenuta efficace, caso mai sta accertando che l’intervento è stato realizzato in assenza di titolo abilitativo richiesto: il provvedimento comunale ha quindi natura sostanzialmente accertativa dell’opera abusiva ed è seguito dall’esercizio dei poteri repressivi previsti dal Testo Unico Edilizia. Infatti, secondo la sentenza:

• non opera il termine ordinario previsto per l’inibizione della SCIA;
• non occorre ricorrere all’annullamento d’ufficio o dichiarazione di inefficacia;
• non devono essere dimostrati i presupposti dell’articolo 21-nonies;
• non occorre effettuare un bilanciamento tra affidamento privato e interesse pubblico alla rimozione dell’abuso;
• l’inerzia comunale non trasforma la pratica in un titolo valido;
• l’abuso può essere represso anche a distanza di anni.

Il decorso del tempo, infatti, non può supplire all’assenza originaria della corretta fattispecie abilitativa.

Differenza tra SCIA illegittima e SCIA estranea alla fattispecie legale

Non ogni irregolarità contenuta in una SCIA consente automaticamente al Comune di intervenire senza limiti temporali, occorre fare due distinte ipotesi:

SCIA astrattamente pertinente, ma illegittima

La prima ipotesi ricorre quando l’intervento appartiene effettivamente alla categoria realizzabile mediante SCIA, ma la pratica presenta vizi, carenze o in contrasto con la disciplina applicabile. In questo caso esiste una segnalazione certificata di inizio attività riconducibile alla fattispecie legale, tuttavia una volta decorso il termine ordinario di controllo, il successivo intervento dell’Amministrazione deve essere valutato secondo la procedura dell’autotutela richiamata dall’articolo 19 della legge n. 241/1990.

Ad esempio, una SCIA presentata per una ristrutturazione edilizia conservativa con cui aprire nuove aperture sul prospetto, quest’ultime tuttavia vietate dal piano regolatore comunale.

SCIA utilizzata fuori dalla fattispecie legale

Quando l’opera non avrebbe potuto essere realizzata con quella SCIA fin dall’origine, la segnalazione non è capace di produrre gli effetti giuridici favorevoli al privato. Il Comune non esercita un potere tardivo di inibizione, bensì i poteri di vigilanza e repressione dell’abuso, e questa situazione è quella esaminata nella proprio nella sentenza del Consiglio di Stato n. 4262/2026, stabilendo che non può consolidarsi una SCIA utilizzata per un intervento radicalmente estraneo al proprio ambito di applicazione.

Il Comune non deve convertire la SCIA in permesso di costruire

Il proprietario aveva anche sostenuto che il Comune, una volta rilevata l’inidoneità della SCIA alternativa, avrebbe dovuto riqualificarla o convertirla in domanda di permesso di costruire. Nel gergo giuridico si chiamata “soccorso istruttorio”, e serve per ottimizzare l’efficacia dell’azione amministrativa. Però il Consiglio di Stato ha escluso questa possibilità per la fattispecie di SCIA usata fuori dalla fattispecie legale, in quanto SCIA e permesso di costruire sono istituti ontologicamente differenti.

La SCIA:

• non è una domanda diretta a ottenere un provvedimento espresso;
• si fonda sulle dichiarazioni e asseverazioni del privato e del tecnico;
• consente l’attività in presenza dei presupposti stabiliti dalla legge;
• è sottoposta ai successivi poteri di verifica dell’Amministrazione.

Il permesso di costruire:

• presuppone una vera istanza;
• avvia un procedimento amministrativo;
• richiede un’attività istruttoria comunale;
• si conclude con un provvedimento espresso oppure, nei casi previsti, con la formazione del silenzio-assenso.

Convertire d’ufficio una SCIA in una domanda di permesso significherebbe modificare la natura della dichiarazione presentata e sostituirsi al privato nella scelta e nella formulazione dell’istanza. Ciò non è ammissibile, e la sentenza esclude anche l’applicazione dell’articolo 1424 del Codice civile sulla conversione del contratto nullo: si tratta di una disciplina civilistica che non può trasformare una segnalazione certificata in una diversa domanda amministrativa.

Nessun silenzio-assenso senza una domanda di permesso

Dalla mancata conversione deriva anche l’impossibilità di sostenere che si sia formato un permesso di costruire per silenzio-assenso in quanto, ai sensi dell’articolo 20 del D.P.R. 380/2001, presuppone l’esistenza di una domanda di permesso di costruire ritualmente presentata. Senza una domanda di permesso di costruire non esiste:

• un procedimento amministrativo di rilascio;
• un responsabile del procedimento chiamato a svolgere l’istruttoria;
• un termine procedimentale destinato a scadere;
• una fattispecie sulla quale possa formarsi il silenzio significativo.

Tra l’altro, la SCIA alternativa non può essere trattata retroattivamente come se fosse sempre stata una domanda di permesso: il decorso del tempo successivo alla presentazione della segnalazione non può quindi produrre un permesso di costruire formatosi tacitamente.

Principi e casistiche richiamati dal Consiglio di Stato

La sentenza n. 4262/2026 del Consiglio di Stato ha ripreso alcuni principi già espressi in due proprie decisioni:

«una SCIA utilizzata in luogo del permesso di costruire per interventi urbanisticamente rilevanti è giuridicamente inammissibile e non può produrre gli effetti previsti dalla stessa. L’amministrazione conserva in ogni momento il potere di vigilanza e repressione, senza che l’inerzia dell’ente possa consolidare situazioni favorevoli per il privato che ha utilizzato impropriamente la SCIA» (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 13/01/2025, n. 181).

«Nel caso in cui la comunicazione (CILA, ndr) sia utilizzata al di fuori della fattispecie legale, ossia per eseguire opere che richiedano il permesso di costruire o la SCIA o comunque in violazione della normativa in materia, l’Amministrazione non può che disporre degli ordinari poteri repressivi e sanzionatori dell’abuso, laddove fa salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia» (Cons. di Stato, Sez. IV, Sentenza, 17/07/2025, n. 6322).

Casi analoghi

Il principio espresso dal Consiglio di Stato si collega ad altri temi già affrontati sul blog, ad esempio la demolizione e ricostruzione configurante nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia (questione relativa anche ad alcune inchieste milanesi).

Un altro caso delicato riguarda le cosiddette varianti sostanziali; in particolare, le variazioni essenziali richiedono un nuovo permesso di costruire, mentre la SCIA alternativa rimane circoscritta alle fattispecie espressamente previste dall’articolo 23.

In questi casi vale il principio di tipicità: la scelta del titolo non dipende soltanto dalla preferenza del proprietario o del progettista, ma dalla qualificazione normativa dell’intervento.

Il ruolo dell’errore del tecnico nell’inquadramento dell’intervento

c’è un passaggio della sentenza che merita particolare attenzione perchè riguarda anche la responsabilità professionale del Tecnico abilitato che aveva predisposto la SCIA alternativa, selezionando nella relazione asseverata una specifica ipotesi dell’articolo 23 (comma 01, lettera b), riconducendo l’intervento a una nuova costruzione disciplinata da un piano attuativo contenente precise disposizioni planovolumetriche.

In sede di ricorso amministrativo, il proprietario ha sostenuto che il Comune avrebbe dovuto verificare se l’intervento potesse essere ricondotto a un’altra ipotesi dello stesso articolo 23, tuttavia il Consiglio di Stato ha escluso che sull’Amministrazione gravasse un simile obbligo, rispondendo che:

«Avendo l’istante errato nell’inquadramento giuridico della richiesta ne deriva che non spettava certamente all’ente comunale svolgere alcuna indagine sulla sussunzione dell’intervento in diversa ipotesi prevista dal medesimo art. 23. Peraltro è ormai patrimonio processuale che l’intervento non rientri in nessuna delle ipotesi di cui all’art. 23 trattandosi di nuova costruzione soggetta a necessario permesso di costruire ex art. 10, comma 1, lettera a) del D.P.R. n. 380/2001».

Secondo la decisione, non spetta al Comune ricercare d’ufficio una diversa qualificazione per recuperare la SCIA erroneamente impostata dal privato e asseverata dal professionista: l’Amministrazione deve certamente svolgere l’istruttoria e verificare la legittimità dell’intervento, però non è tenuta a modificare la domanda, i presupposti dichiarati o la categoria di intervento. Purtroppo in ogni pratica edilizia la selezione errata di una casella nel modello non è una formalità innocua, quando quella dichiarazione individua il presupposto giuridico essenziale per la pratica edilizia.

Nell’ambito del permesso di costruire, proprio grazie all’istruttoria, è possibile per il Comune riformulare d’ufficio la qualificazione dell’intervento, chiaramente qualora rimanga nell’ambito di quel titolo abilitativo: per esempio, se la domanda di permesso risultasse erroneamente riferita ad una ristrutturazione edilizia pesante, con l’istruttoria è possibile “riqualificarlo” in nuova costruzione.

Conclusioni e consigli utili

La sentenza non autorizza a considerare eternamente contestabile qualsiasi SCIA, perchè la questione decisiva rimane la corretta qualificazione della pratica:

• se la SCIA era astrattamente prevista per quell’intervento, occorre valutare il regime dei controlli e dell’autotutela;
• se la SCIA era completamente estranea alla categoria delle opere realizzate, non nasce un titolo capace di consolidarsi.

Per proprietari, tecnici e acquirenti il messaggio è chiaro: la sola esistenza materiale di una pratica edilizia non dimostra la regolarità dell’immobile, pertanto nelle fasi di verifiche preordinate alla compravendita o alle trasformazioni edilizie occorre verificare che il titolo edilizio utilizzato sia quello giuridicamente corretto e in presenza di tutti i presupposti richiesti dalla legge.

FAQ urbanistiche

Una SCIA alternativa diventa sempre efficace dopo trenta giorni?

No. Ad esempio, il decorso del termine può assumere rilevanza soltanto quando l’intervento sia astrattamente riconducibile alle fattispecie realizzabili mediante SCIA alternativa. Una segnalazione utilizzata completamente fuori dall’articolo 23 non può produrre gli effetti di un titolo valido.

Il Comune può contestare una Super-SCIA dopo diversi anni?

Sì, soprattutto quando la SCIA era radicalmente inidonea perché utilizzata per opere che richiedevano necessariamente un diverso titolo. In questa situazione il Comune esercita i poteri di repressione dell’abuso, non l’autotutela su una SCIA consolidata.

Una nuova costruzione può essere realizzata con SCIA alternativa?

Soltanto in due specifiche ipotesi previste dall’articolo 23, comma 01, lettere b) e c) del D.P.R. 380/2001, come le nuove costruzioni disciplinate da piani attuativi contenenti precise disposizioni o direttamente attuative di strumenti urbanistici generali sufficientemente dettagliati.

Il Comune deve trasformare la SCIA errata in domanda di permesso?

No. SCIA e domanda di permesso di costruire hanno natura e procedimento differenti. Il Comune non è obbligato a convertire o riqualificare d’ufficio la pratica.

Può formarsi un permesso di costruire per silenzio-assenso sulla SCIA?

No. Il silenzio-assenso sul permesso presuppone la presentazione di una vera domanda di permesso di costruire, senza di essa non si avvia il relativo procedimento a formazione tacita.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articoli 10, 20, 27, 31, 38;
• legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 19 e articolo 21-nonies;
• decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, articolo 5, comma 2, lettera c);
• Codice civile, articolo 1424.

Giurisprudenza

• Consiglio di Stato, Sezione VI, 26 maggio 2026, n. 4262;
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 13 gennaio 2025, n. 181;
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 17 luglio 2025, n. 6322.

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