Rilascio Permesso di Costruire con o senza pagamento oneri urbanizzazione

Quando pagare gli oneri concessori rispetto al rilascio e ritiro del permesso di costruire

Si torna sul delicato tema del permesso di costruire soggetto al pagamento del contributo concessorio (oneri di urbanizzazione + contributo sul costo di costruzione), in particolare se il Comune possa rilasciarlo e farlo ritirare dal richiedente in assenza del pagamento integrale dei medesimi oneri. Infatti, qualora non rateizzato e coperto da adeguate garanzie fidejussorie, esiste il rischio che il Comune possa rilasciare il titolo abilitativo edilizio e che il soggetto interessato non versi in tutto o in parte quanto dovuto entro i termini oppure mai. Sulla questione si sono formati due orientamenti, nonostante il chiarimento fornito alcuni anni fa dal Consiglio di Stato con Adunanza Plenaria n. 12 del 30 agosto 2018:

1. Rilascio Permesso disgiunto dal pagamento degli oneri concessori;
2. Rilascio Permesso condizionato al saldo degli oneri concessori;

È un tema rimasto sempre di attualità e tuttora controverso, visto le evidenti implicazioni sui possibili profili di danno erariali o realizzazione delle relative urbanizzazioni.

1. Mancato o ritardato pagamento degli oneri concessori non impedisce il rilascio del titolo abilitativo

Il principio è stato riconosciuto da certa giurisprudenza ma altrettanto disconosciuto nella prassi amministrativa, perché molti Comuni intendono comprensibilmente prevenire un procedimento di recupero crediti verso il soggetto che ha ottenuto il titolo, che potrebbe divenire complicato verso certi soggetti in sofferenza di credito. Per prima cosa il rilascio del permesso di costruire è subordinato a vari presupposti di legge, in quanto il comma 3 articolo 16 D.P.R. 380/2001 non inserisce tra i presupposto il preventivo pagamento del contributo di costruzione «La quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all’atto del rilascio, è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione»

Quindi, secondo tale orientamento, l’avvenuto pagamento del contributo concessorio edilizio non è condizione necessaria per consentire il rilascio o ritiro del titolo abilitativo, né tanto meno per annullarlo a posteriori. Oltre al tenore normativo del Testo Unico Edilizia anzidetto questi principi sono richiamati dalla giurisprudenza amministrativa: il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria n. 12 del 30 agosto 2018 (tra le tante vedi anche sentenza Cons. Stato n. 3630/2020), ha stabilito che il pagamento del contributo di costruzione (comprensivo del costo di costruzione) costituisce oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio. Sul punto la medesima Adunanza plenaria ha specificato bene la distinzione dei rapporti giuridici relativi alla debenza degli oneri e rilascio del titolo abilitativo, affermando che:

a) gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio;

b) la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento;

c) l’amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l’applicabilità dell’art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica;

d) la tutela dell’affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione dell’attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell’ottica di una leale collaborazione volta all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune.

In sostanza il mancato pagamento degli oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione legittima l’Amministrazione ad esercitare il suo potere-dovere in ordine all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo, ai sensi dell’art. 42 del d.P.R. n. 380 del 2001, e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate, ai sensi dell’art. 43 dello stesso d.P.R. n. 380/2001.

2. Rilascio Permesso condizionato al saldo degli oneri concessori

L’altro orientamento è basato su un approccio cautelativo per le casse comunali e la tutela dell’effettiva realizzazione delle urbanizzazioni necessarie. In sostanza, prevede che il rilascio del permesso di costruire nelle mani del richiedente possa avvenire dopo aver saldato quanto dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione, o di aver pagato la prima rata previa copertura di idonee garanzie fidejussorie. È stato infatti ritenuto corretto il comportamento di un Comune che ha preteso il pagamento degli oneri concessori per proseguire al rilascio del permesso di costruire, cercando di tutelare in primis la propria posizione di credito, ed evitare possibili lunghe azioni di recupero credito. Ad esempio, la sentenza del Consiglio di Stato n. 956 del 5 febbraio 2026, si è discostata dalla precedente giurisprudenza contenuta in precedente sentenza n. 3630/2020, punto 13, affermando che:

L’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede che “La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al comune all’atto del rilascio del permesso di costruire”, mentre, ai sensi del comma 3, va corrisposta in corso d’opera la sola quota relativa al costo di costruzione, ma comunque “con le modalità e le garanzie stabilite dal comune” e non ad arbitrio del privato. Dall’interpretazione letterale della norma emerge nitidamente che il pagamento degli oneri di urbanizzazione deve essere corrisposto al momento del rilascio del permesso di costruire, potendo, comunque, il Comune, in relazione al costo di costruzione, individuare le concrete modalità di corresponsione che non sono mai rimesse all’arbitrio del privato. Ne consegue, dunque, che il primo motivo dell’appello principale è fondato, in quanto il Comune correttamente ha archiviato l’istanza di parte appellata che si è rifiutata di corrispondere gli oneri di urbanizzazione al fine di ottenere il rilascio del permesso di costruire.
11.1. Alle medesime conclusioni si giunge anche alla luce dei principi di buona fede e leale collaborazione (art. 1, comma 2 bis, l. n. 241 del 1990) che affasciano e pervadono il rapporto amministrativo: gli oneri di urbanizzazione sono contributi economici che i privati devono versare ai Comuni per determinati interventi edilizi che aumentano il carico urbanistico, coprendo i costi di strade, parcheggi e altri servizi pubblici. Ne consegue, dunque, che non è irragionevole pretendere il pagamento degli oneri di urbanizzazione nel momento in cui si realizza il presupposto del loro pagamento, rappresentato dal rilascio del permesso di costruire. Del resto, una diversa conclusione, oltre a non trovare fondamento nella legge, esporrebbe l’ente comunale alla difficoltà di recupero degli oneri di urbanizzazione che, invece, possono essere riscossi con maggiore speditezza nel caso in cui questi vengano subordinati al rilascio del permesso di costruire.
11.2. Né rileva, ai fini di una diversa ricostruzione, la circostanza che il legislatore prevede meccanismi sanzionatori e di riscossione coattiva, ai sensi dell’art. 42 del d.P.R. n. 380 del 2001, per il caso di ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione, in quanto, nel caso di specie si tratta di oneri di urbanizzazione e, in ogni caso, meccanismi sanzionatori e di riscossione coattiva rappresentano rimedi da attivare qualora il Comune rilasci il permesso di costruire senza pretendere contestualmente il pagamento degli oneri di urbanizzazione. La previsione di tali strumenti sanzionatori e di tutela non smentisce, però, il dato letterale dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 che lega la corresponsione degli oneri di urbanizzazione al rilascio del permesso di costruire, ma rafforza la tutela del Comune tesa, comunque, a recuperare gli oneri di urbanizzazione.

3. Conclusioni

Sicuramente l’approccio del permesso di costruire rilasciato dopo l’avvenuto pagamento degli oneri concessori è la più cautelativa e bilanciata per tutte le parti in gioco, e devo dire che è la prassi che vedi applicare in maniera uniforme, alternativa a quella del pagamento rateizzato e garantito da polizze bancarie fidejussorie. Posso anche testimoniare casi opposti in cui il permesso sia stato rilasciato e che il titolare sia “sparito”, avviando i lavori senza completarli, e lasciando nei guai gli aventi causa.

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