Ordine demolizione sospeso, chiarito quando riprende termine di novanta giorni (Adunanza Plenaria 7/2026)

C’è chi fa ricorso al giudice amministrativo per prendere tempo e per fermare il decorso dell’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino avverso un manufatto edilizio di proprietà, tuttavia la sua impugnazione non ne sospende automaticamente gli effetti. Semmai, la questione cambia quando l’ordinanza demolitoria viene impugnata al TAR e in seguito interviene una misura cautelare favorevole, oppure una sentenza di primo grado che annulla l’ordine stesso e successivamente riformata in appello (cioè confermativa dell’ordine di demolizione). In altre parole, con quali modalità si avvia, si sospende o riprende la decorrenza di efficacia di una ordinanza di demolizione già emessa, in attesa che il procedimento amministrativo faccia il suo corso?

Il punto controverso riguardava il termine di novanta giorni previsto dall’articolo 31, comma 3, del D.P.R. 380/2001: dopo la pronuncia sfavorevole definitiva, quel termine ricomincia integralmente oppure prosegue soltanto per la parte ancora disponibile?

Sul punto si è pronunciata l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 31 luglio 2026, la quale ha sciolto dubbi e contrasti interpretativi, affermando che la pronuncia favorevole del TAR sospende il termine di decorrenza dell’ordine, ma non lo interrompe, con importanti conseguenze sull’acquisizione gratuita dell’immobile al patrimonio comunale ai sensi dell’articolo 31 D.P.R. 380/2001. La verifica resta comunque legata alla concreta esigibilità della demolizione nel tempo residuo.

Punti chiave:

1. Il ricorso al TAR, da solo, non sospende l’ordinanza di demolizione né il termine di novanta giorni.
2. La misura cautelare o la sentenza favorevole di primo grado sospendono il termine, senza azzerare il periodo già trascorso.
3. Dopo una successiva pronuncia sfavorevole, il termine riprende per la parte residua, salvo che sia necessario concedere un ulteriore termine congruo.

La fattispecie dubbiosa: il termine era già scaduto

Il Comune aveva ordinato il ripristino della destinazione urbanisticamente autorizzata di un immobile oggetto di mutamento di destinazione d’uso come luogo di culto da una associazione culturale: l’ordine era stato notificato il 25 novembre 2023 e assegnava novanta giorni per adempiere, tuttavia il primo provvedimento cautelare favorevole all’associazione era intervenuto soltanto il 29 febbraio 2024, cioè decorso il termine di novanta giorni.

Dopo una sentenza del TAR favorevole all’associazione, il Consiglio di Stato aveva definitivamente riconosciuto la legittimità dell’ordine comunale, mentre il Comune aveva provveduto ad accertare l’inottemperanza del ripristino e disposto l’acquisizione dell’immobile, ignorando l’effetto “retroattivo” del provvedimento emesso dal T.A.R.

La mera proposizione del ricorso non impedisce all’ordinanza di produrre effetti: gli articoli 21-bis e 21-quater della legge n. 241/1990 confermano infatti l’efficacia e l’esecutorietà del provvedimento amministrativo, salvo che la legge, il giudice o la stessa Amministrazione ne dispongano la sospensione.

Le quattro fasi del procedimento repressivo sanzionatorio

Per comprendere l’intero articolo, occorre riepilogare l’architettura procedimentale dei poteri repressivi del Comune, previsti dall’articolo 31 D.P.R. 380/2001, e come si è strutturata in quattro fasi distinte:

1. notizia dell’esecuzione dell’abuso edilizio, accertamento istruttorio, emissione dell’ordinanza demolitoria con notifica all’interessato;
2. accertamento positivo o negativo dell’avvenuta demolizione al termine di 90 giorni dal provvedimento di demolizione;
3. notifica di accertamento inottemperanza all’interessato, con immissione nel possesso del bene e trascrizione nei registri immobiliari;
4. Decisione e gestione del bene acquisito nel patrimonio comunale, con demolizione o mantenimento per fini collettivi;

Quando riprende il termine per ottemperare alla demolizione?

La pronuncia di Adunanza plenaria n. 7/2026 si è espressa richiamando la ricostruzione già formulata dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023. Occorreva sciogliere un contrasto tra i seguenti orientamenti:

1. Per l’orientamento maggioritario «un eventuale provvedimento cautelare favorevole, così come una sentenza di primo grado di annullamento poi riformata, comporterebbe la mera sospensione del termine di novanta giorni, sicché – una volta respinto definitivamente il ricorso – esso riprenderebbe a correre per la sola frazione rimanente, non ancora decorsa al momento del deposito della pronuncia, cautelare o di merito, favorevole al privato» (ex plurimis, Cons. di Stato, Sez. VI, 13 novembre 2020, n. 7013).
2. Per l’orientamento minoritario «l’adozione di provvedimenti giurisdizionali favorevoli al ricorrente comporterebbe l’interruzione del termine di novanta giorni, il quale ricomincerebbe a decorrere – anche se già spirato – solo a seguito della definitiva conclusione (sfavorevole) del giudizio» (cfr. Cons. Giust. amm. Reg. sic., parere, 7 aprile 2025, n. 56).

L’Adunanza Plenaria ha ritenuto condivisibile l’orientamento maggioritario, evidenziando che:

«nell’ordinamento amministrativo vige il principio factum infectum fieri nequit. Pertanto, qualora l’ordine emesso ai sensi dell’articolo 31 non sia ottemperato entro il termine di novanta giorni fissato dalla legge, la condotta omissiva potrebbe giuridicamente essere qualificata tamquam non esset solo qualora il medesimo ordine sia annullato con una pronuncia definitiva. Nessuna espressa disposizione di legge prevede casi in cui venga meno la fattispecie acquisitiva perfezionatasi col decorso del termine di novanta giorni, sicché, per il principio di legalità, non sono riscontrabili altre ipotesi, oltre quella – coerente con il principio sulla effettività della tutela – in cui l’ordine di demolizione o di ripristino sia stato definitivamente annullato, perdendo ogni sua rilevanza.».

L’Adunanza plenaria n. 7/2026 ha concluso affermando il seguente principio di diritto:

«Il termine di novanta giorni, fissato dall’articolo 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 è sospeso dalla pronuncia cautelare o dalla sentenza di primo grado del giudice amministrativo favorevole al ricorrente e riprende a decorrere a seguito della comunicazione di un provvedimento giurisdizionale di segno contrario, fatta salva la verifica in concreto della esigibilità dell’esecuzione da parte dell’interessato nel tempo residuo e la sua possibilità di chiedere all’Amministrazione l’accertamento di conformità o la fissazione di un ulteriore congruo termine per ottemperare all’ordine».

Quando riprende il termine per ottemperare alla demolizione?

Il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria ha stabilito che il termine riprende a decorrere dalla comunicazione del provvedimento giurisdizionale di segno contrario: ciò significa che non riparte daccapo automaticamente un nuovo periodo di novanta giorni, bensì rimane disponibile soltanto la frazione non ancora trascorsa prima della sospensione. Ad esempio, se sono trascorsi i primi quaranta giorni dalla ricezione della notifica dell’ordinanza, dopo la relativa pronuncia, tornano a decorrere i restanti cinquanta giorni.

La sentenza introduce però una precisazione operativa importante: deve essere verificato se, nel tempo residuo, la demolizione sia concretamente esigibile. Ciò significa che quando il periodo rimanente risulti insufficiente per ragioni oggettive, l’interessato può chiedere:

• l’accertamento di conformità per ottenere il permesso di costruire in sanatoria, quando ne sussistano i presupposti (articoli 36 e 36-bis D.P.R. 380/2001);
• la concessione di un ulteriore termine congruo per completare il ripristino.

La proroga non è automatica e deve essere richiesta e adeguatamente motivata, dimostrando la concreta volontà di adempiere e l’impossibilità oggettiva di farlo nel tempo residuo.

Impugnare l’ordinanza senza ottenere una misura cautelare non arresta quindi il termine di novanta giorni: le pronunce cautelari di accoglimento hanno sempre natura provvisoria ed interinale e – salvo quanto dispone l’articolo 388 del codice penale -divengono giuridicamente irrilevanti (unitamente agli atti emanati dall’Amministrazione in sede di loro esecuzione) a seguito della pubblicazione della sentenza (o del decreto di estinzione) che abbia definito il grado del giudizio.

Questo principio impone una valutazione prudente già nelle prime settimane successive alla notifica: attendere l’esito del giudizio senza demolire, senza chiedere la sospensione e senza presentare tempestivamente un’istanza ammissibile può determinare l’acquisizione automatica del bene.

Anche la domanda di sanatoria può incidere sull’efficacia dell’ordine

La vicenda esaminata dall’Adunanza Plenaria riguardava l’effetto delle pronunce giurisdizionali (T.A.R. o Consiglio di Stato) ma il termine dell’ordinanza può essere inciso anche dalla presentazione di una domanda di sanatoria. In termini generali, la domanda di sanatoria edilizia può sospendere temporaneamente la decorrenza o l’efficacia dell’ordine di demolizione, imponendo all’Amministrazione di esaminare l’istanza prima di procedere ulteriormente.

Occorre però distinguere con attenzione la sospensione provvisoria dalla definitiva perdita di efficacia dell’ordinanza: la domanda di sanatoria, presentata entro il termine assegnato dall’ordine di demolizione, ne sospende provvisoriamente l’efficacia, ma non cancella automaticamente il provvedimento repressivo. In sostanza, neppure la presentazione della domanda di sanatoria permette di azzerare il termine di novanta giorni già decorso.

Non può invece ritenersi che l’istanza di sanatoria edilizia ex art. 36, comma 1, del D.P.R. 380/2001 possa essere presentata fino all’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31, facendo leva sul riferimento generico contenuto nell’art. 36 alla locuzione «fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative». Infatti, la situazione del proprietario, che lascia trascorrere inutilmente i termine per demolire, è quella del soggetto non più legittimato a presentare l’istanza di accertamento di conformità, avendo perduto ogni titolo di legittimazione rispetto al bene.

Conclusioni e consigli utili

La risposta dell’Adunanza Plenaria è netta: la sospensione giudiziale dell’ordinanza non fa ripartire da zero il termine di novanta giorni. Dopo una successiva decisione sfavorevole, il termine riprende per il solo periodo residuo. Se invece i novanta giorni erano già scaduti prima della pronuncia favorevole, l’acquisizione comunale deve considerarsi già verificata, salvo il definitivo annullamento dell’ordinanza. Sul piano operativo occorre verificare immediatamente:

• quanti giorni erano trascorsi prima della sospensione;
• la data di comunicazione della successiva pronuncia sfavorevole;
• la concreta possibilità di demolire nel periodo residuo;
• l’eventuale proponibilità di un’istanza di accertamento di conformità;
• la necessità di chiedere tempestivamente una proroga motivata.

Il semplice affidamento sulla durata del giudizio non mette al riparo dagli effetti acquisitivi previsti dall’articolo 31 del Testo Unico Edilizia.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

1. D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 31, commi 3, 4, 4-bis e 5 – demolizione, inottemperanza e acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
2. D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 36 – accertamento di conformità.
3. Legge 7 agosto 1990, n. 241, articoli 21-bis e 21-quater – efficacia, esecutorietà e sospensione del provvedimento amministrativo.
4. Codice del processo amministrativo, articoli 55 e seguenti – tutela cautelare.

Giurisprudenza

1. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 31 luglio 2026, n. 7.
2. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 11 ottobre 2023, n. 16.
3. Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza 13 novembre 2020, n. 7013.
4. Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, Sezioni riunite, parere 7 aprile 2025, n. 56.
5. Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza 2 aprile 2025, n. 2821.
6. Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza non definitiva 2026, n. 656.

FAQ

Il ricorso al TAR sospende automaticamente l’ordinanza di demolizione?

No. Il ricorso non sospende automaticamente né l’efficacia dell’ordinanza né il termine assegnato per demolire, semmai serve una specifica misura cautelare o un provvedimento di sospensione amministrativa.

Dopo la sospensione cautelare decorrono altri novanta giorni interi?

No. Il termine riprende per la sola parte residua. I giorni trascorsi prima della sospensione restano conteggiati e scalati dall’intero periodo concesso.

Da quale momento riprende il termine per demolire?

Secondo l’Adunanza Plenaria, il termine riprende dalla comunicazione del provvedimento giurisdizionale di segno contrario.

Cosa accade se il termine era già scaduto prima della sospensione?

L’acquisizione al patrimonio comunale si è già verificata per effetto della legge. Una successiva misura cautelare, poi superata dalla decisione definitiva, non elimina l’effetto acquisitivo già maturato.

La domanda di sanatoria sospende l’ordinanza di demolizione?

Può sospenderne provvisoriamente l’efficacia, soprattutto quando viene presentata tempestivamente entro il termine di novanta giorni, ma non determina automaticamente la caducazione dell’ordine. Occorre attendere l’esito dell’istanza.

È possibile chiedere più tempo per demolire?

Sì, ma occorre presentare una richiesta motivata, dimostrando la concreta volontà di adempiere e l’esistenza di ragioni oggettive che impediscono di completare il ripristino nel tempo residuo.

Una sentenza favorevole del TAR annulla definitivamente l’ordine di demolizione?

Non necessariamente. Se viene impugnata e riformata in appello, il termine precedentemente sospeso riprende a decorrere. Soltanto l’annullamento definitivo elimina stabilmente l’ordinanza e i suoi effetti.

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