Indeterminatezza grafici progettuali delle licenze edilizie e immobili risalenti, superabile da stato di fatto

edifici ante 67 Case Fanfani INA Casa

Siamo formalmente entrati nella “Era dello Stato Legittimo” col D.L. 76/2020, ma l’onda lunga delle criticità nel settore immobiliare sta iniziando ad arrivare adesso. In molti si stanno accorgendo di avere immobili invendibili, insanabili o con pesanti criticità da superare, anche costose. Verifiche di regolarità immobiliari sempre più richieste, a causa della crescente consapevolezza del generale livello di difformità degli immobili, accentuata soprattutto col Superbonus, e resa evidente con la legge n. 105/2024 “Salva Casa”.

Eppure già prima di tali norme avevo messo in guardia della sicura impraticabilità del campo in arrivo: lo scrissi a chiare lettere nel libro pubblicato nel 2019 intitolato “Ante ’67” che presto saremmo arrivati a vendere con difficoltà anche un casotto per galline; e prima ancora l’ho scritto non so quante volte su questo blog.

Detto ciò, inutile fare la Cassandra dell’edilizia e torniamo ai casi pratici di tutti i giorni: come comportarsi se dall’accesso agli atti salta fuori una vecchia pratica edilizia contenente elaborati grafici disegnati in maniera approssimativa, incerta e carenti di rappresentazione, rispetto agli standard attuali? Una risposta la fornisce la sentenza n. 2044/2026 del Consiglio di Stato, che accoglie parzialmente il ricorso del cittadino, relativamente ad un piazzale esterno rappresentato in modo minimale nella licenza edilizia rilasciata nel 1966.

Cosa è la pianta tipo o piano tipo?

La problematica emerge quasi sempre per gli immobili realizzati in epoca risalente, e quanto meno costruiti anteriormente alla data del 1° settembre 1967, assunta come soglia temporale di particolare rilievo per l’avvenuta estensione dell’obbligo di licenza edilizia a tutto il territorio comunale con L. 765/1967. Sul punto, si è precisato in precedenza sul blog che:

  1. L’onere probante l’esistenza e consistenza dei manufatti edilizi in epoca e zone di edificazione libera è sempre più difficile, e la normativa dello Stato Legittimo dell’immobile predilige prove documentali e tangibili, escludendo invece quelle testimoniali, costruttive o materiche;
  2. sono stati confermati i criteri valutazione probatoria per immobili risalenti Ante ’67, escludendo la presunzione automatica di abusività nello Stato Legittimo immobili risalenti, in favore della presunzione di legittimità.

Occorre premettere che all’epoca l’ottenimento delle licenze edilizie e titoli autorizzativi era assai più speditivo rispetto ad oggi: i contenuti minimi in termini di rappresentazione erano meno esigenti anche per costruzioni multipiano di una certa complessità. Avete mai visto quelle belle “piante tipo” a corredo delle vecchie licenze edilizie? Veniva rappresentato un piano tipo, a dir poco “ideale”, e valevole per tutti i livelli, in cui la rappresentazione grafica era meno dettagliata rispetto a quella a cui siamo abituati oggi. A volte era corredata da una sezione (o schema verticale, ancora più generico), e da un prospetto della facciata principale. Intanto all’epoca infatti non era detto che le licenze edilizie contenessero elaborati grafici, e quando presenti, potevano essere davvero scarni e carenti per:

  • opere oggetto di intervento, ad esempio nella planimetria dell’edificio non venivano rappresentati i vialetti, gli spazi a parcheggi, muri di cinta, vani contatori, o altri elementi edilizi. Poteva mancare anche la rappresentazione di spazi a comune di tipo accessorio, come scannafossi, sottotetti, tettoie, autorimesse e intercapedini in fondazione (gattaiolato o vespaio vuoto/pieno). Lo stesso dicasi per le parti esclusive, visto che spesso si riscontra la mancata rappresentazione di balconi, finestre, porte, servizi igienici, vani tecnici, e via dicendo;
  • modalità ed elementi grafici: potevano mancare le quotature, ma anche essere carenti di scala o essere fuori scala.
  • supporto: non è raro imbattersi in elaborati progettuali disegnati con tecniche ormai storiche (china, lapis) e riprodotti su carta lucida, eliocopie o addirittura su carta gialla.

Diventa dura, per non dire impossibile, usare questi elaborati come stadio di riferimento per lo Stato Legittimo dell’immobile. Anche volendo digitalizzare al meglio possibile questi elaborati, è molto probabile che non vi sia esatta rispondenza con lo stato attuale dei luoghi, e le tolleranze non sono di aiuto. In certi casi può presentarsi la fattispecie in cui l’oggettivo stato dei luoghi renda inverosimile ipotizzare un abuso edilizio effettuato volontariamente dopo la costruzione iniziale, e perfino una difformità edilizia effettuata in corso d’opera. Quando si svolgono verifiche immobiliari per edifici risalenti e tramandati da tempo per ramo familiare, spesso i proprietari affermano “è sempre stato così e non lo ha mai toccato nessuno”. Eppure, se non si applica del buon senso tecnico, c’è il rischio che l’originaria carenza o errata rappresentazione grafica possa tramutarsi in illecito edilizio. Vediamo allora la fattispecie preannunciata.

Consiglio di Stato, carenza grafica licenza risalente da comparare all’effettivo stato dei luoghi

Nella sentenza n. 2044/2026 del Consiglio di Stato viene accolto parzialmente il ricorso di un cittadino avverso i provvedimenti repressivi avviati verso immobili di sua proprietà, e in particolare viene stralciata la posizione di un piazzale in calcestruzzo armato, oggetto di una licenza edilizia dell’anno 1966, per il quale dalle rappresentazioni grafiche allegate emerge la minore dimensione del piazzale rispetto a quella riscontrata all’attualità e l’assenza degli altri manufatti oggetto dell’ingiunzione demolitoria. La parte ricorrente ha rivendicato come legittimo questo elemento edilizio, in quanto immutata rispetto all’originaria edificazione, ritenendo che il Comune avesse errato:

  • a valorizzare il contenuto del titolo edilizio del 1966, in quanto ultroneo rispetto al regime di edificabilità dei suoli vigente all’epoca, che non lo richiedeva;
  • a collocare la realizzazione delle opere in epoca successiva al 1999, data di presentazione di una successiva s.c.i.a., essendo documentata la preesistenza dei manufatti almeno al 1991.

La sentenza, nella parte finale, esprime una lunga analisi facendo ragionamenti di buon senso logico, scegliendo un approccio pratico quanto realistico. Infatti, ha affermato che la risalenza nel tempo del titolo pone il problema della perfetta aderenza alla realtà dei suoi contenuti, ove consacrati, come tipicamente avveniva in un passato ormai piuttosto lontano, in scarne relazioni di tecnici che peraltro non asseveravano alcunché. Con ciò si vuole dire che la genericità degli atti di assenso, spesso a corredo di rappresentazioni grafiche talmente semplicistiche da apparire meri “schizzetti planimetrici”, pone egualmente un tema di prova dello stato legittimo per così dire contenutistico. La questione non è di poco conto in quanto attiene alla ammissibilità della prova della consistenza dello stato legittimo dell’immobile, per come solo in apparenza risultante da un titolo edilizio che per eccesso di schematizzazione non consente di ritenere ineludibile il dato grafico desumibile dalle carte, ma neppure esplicitato in sede descrittiva. Quanto detto senza dare spazio a surrettizie estensioni di tolleranze esecutive inammissibili al di là delle percentuali e della procedura statuita dal legislatore allo scopo (art. 34-bis del DPR 380/01).

In sintesi, Il Consiglio di Stato ha affermato che «se da un lato non è possibile colmare l’innegabile lacuna costituita dalla mancata menzione dei manufatti aggiuntivi nella pratica del 1966, sicché di essi non è da ritenersi provato lo stato legittimo, a diverse conclusioni deve addivenirsi con riferimento alle dimensioni del piazzale.».

La questione che si è posta il Collegio giudicante è se una volta individuato il titolo di legittimazione, la sua obiettiva inconsistenza contenutistica consenta di superarne il dettato formale utilizzando le medesime modalità probatorie indicate dall’art. 9-bis del T.u.ed. In altre parole, si tratta di valutare se lo “stato legittimo” sia necessariamente e solo quello prima facie emergente dal titolo, ovvero se sia possibile dimostrarne una diversa consistenza.

Ritengo sia condivisibile la decisione presa dal Consiglio di Stato, ovvero che nei casi in cui il titolo edilizio sia così risalente nel tempo da presentarsi del tutto lacunoso, come tipico dell’epoca, al quesito possa essere data risposta positiva. Ciò a maggior ragione laddove la stratificazione delle pratiche riferite ai luoghi di riferimento riportino dati sempre diversi, sicché il Comune avrebbe dovuto farsi carico da subito di una verifica sul posto, a maggior ragione trattandosi di opere utilizzate per l’esercizio di un’attività economica, via via essa pure assentita sul presupposto della conformità dei locali al regime urbanistico edilizio vigente, siccome ormai richiesto dalla normativa di settore.

La “pratica edilizia” del 1966, infatti, consiste in una laconica richiesta con allegata una breve relazione del tecnico che parla genericamente della realizzazione di un piazzale e di un sovrastante chiosco. Lo schizzetto planimetrico allegato non risponde neanche lontanamente agli standard attuali, presentandosi piuttosto come una semplicistica raffigurazione grafica, a tratti quasi infantile, dell’opera, disegnata su un asse cartesiano riportante le misure. Ora, anche senza attingere al dato di comune esperienza che i grafici degli anni ’60 presentavano approssimazioni notevoli nelle misure (anche per errori di rilievo), quotature mancanti o incoerenti e disegni a mano libera su carta da lucido o eliocopie, rendendo difficile la verifica esatta, con differenze anche tra misure indicate e quelle in scala, non vi è ragione di ritenere che una dimensione di poco maggiorata non sarebbe stata assentita, giusta l’avvenuto avallo della stessa senza alcuna eccezione di sorta. Sicché il tema diventa effettivamente quello di capire se quella riscontrata nel 2023 era effettivamente la consistenza assentita o comunque assentibile dell’opera ovvero, in senso speculare, se a quella avallata nel 1966 sono state effettivamente apportate modifiche, non coperte dal titolo originario.

La perizia giurata prodotta dal soggetto interessato dà atto che il piazzale, per come costruito, ovvero per il materiale con cui è costruito, recherebbe in caso di ampliamenti, tracce “fisiche” degli stessi, quali giunti e simili, nella specie non riscontrati. Sul punto, il Comune non ha controdedotto alcunché, stante che l’individuazione della parte di piazzale eccedentaria rispetto all’assentito per come risultante dall’accertamento del 2023 è avvenuta solo comparando le misure poste sul piano ortogonale ove è riportato il grafico allegato alla pratica edilizia del 1966 con quelle effettive all’attualità, misurate per la prima volta dopo decenni. Per tutto quanto sopra detto, il Consiglio di Stato ha ritenuto l’appello meritevole di accoglimento limitatamente alla parte in cui si contesta l’avvenuto ampliamento del piazzale in calcestruzzo, pur non essendone stata dimostrata l’avvenuta effettuazione, non potendo quest’ultima essere desunta soltanto da uno schizzetto planimetrico allegato a un’istanza del 1966, cui hanno fatto seguito plurime pratiche successive tutte riportanti dimensioni diverse del piazzale, senza che il Comune abbia mai sentito l’esigenza di verificarne l’effettiva consistenza. La corrispondenza di tale consistenza allo stato originario e dunque la legittimità della stessa può ritenersi comprovata dalla perizia giurata che avuto riguardo alla tipologia del materiale utilizzato per realizzarla ne attesta la mancanza di successive interpolazioni.

Chi dimostra lo Stato Legittimo e quale onere della prova grava?

La verifica dimostrativa dello Stato Legittimo dell’immobile, a livello globale e integrato dai successivi interventi totali o parziali, è un onere posto a carico del cittadino privato (vedi articolo 9-bis, comma 1-bis DPR 380/01). La dimostrazione dello “stato legittimo” non è un istituto nuovo, ma la mera codifica di una situazione preesistente che è stata positivizzata dal legislatore col D.L. 76/2020 (e integrato con legge n. 105/2024), è di tutta evidenza che le indicazioni via via fornite per arricchire lo strumentario giuridico utilizzabile, hanno avuto portata non costitutiva di un diritto in passato inesistente, ma meramente esemplificativa di situazioni in relazione alle quali si era riscontrata una lettura in via interpretativa di segno opposto.

La sua dimostrazione probatoria pertanto, vuoi in funzione pretensiva di un nuovo titolo, vuoi in chiave oppositiva ad un procedimento sanzionatorio, è da sempre al centro del dibattito dottrinario e del contenzioso giurisprudenziale, giusta le innegabili difficoltà che incontra al riguardo il privato proprietario, tanto maggiori quanto più risalente nel tempo è l’edificazione di riferimento. Il che peraltro, ove si abbia a mente la complessiva vetustà del nostro patrimonio immobiliare, dà l’effettiva dimensione della problematica, a maggior ragione ove riguardata dalla logica di favore verso operazioni di recupero, che evitino nuovo consumo di suolo.

L’art. 9-bis, comma 1-bis, del DPR 380/2001, per epoche in cui determinati interventi non erano soggetto a obbligo di titolo, chiude ammettendo il ricorso a generica documentazione alternativa (quindi, in genere, anche le fotografie) anche ogniqualvolta si disponga soltanto di un «principio di prova» dell’esistenza del titolo abilitativo. Trattasi di un’agevolazione non da poco, in quanto trasforma, di fatto, in “prova” ciò che in passato richiedeva un atto formale.

Tutti i diritti sono riservati – all rights reserved

Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili.

Articoli recenti




Articoli correlati

Torna su