Disapplicare Regolamentazioni urbanistiche e convenzionali previgenti rispetto alle cambi d’uso liberalizzati “Salva Casa”

urbanistica italiana standard urbanistici

Diventano recessive le disposizioni comunali sui mutamenti d’uso rispetto alle nuove previsioni ex articolo 23 ter DPR 380/2001, integrato dalla L. 105/2024.

La scissione in due del previgente regime del cambio di destinazione d’uso ha prodotto effetti anche sulle fattispecie già disciplinate da specifiche convenzioni, quali le lottizzazioni convenzionate e piani attuativi che prevedevano specifici obblighi a non mutare le destinazioni d’uso, restringendo a poche categorie quelle ammissibili. Per quanto se ne creda, l’edilizia convenzionata è abbastanza diffusa: all’interno delle città possiamo trovare infatti quartieri a destinazione prevalentemente residenziale, nei quali la compravendita degli alloggi deve avvenire mediante conoscenza e accettazione di apposita convenzione trascritta nei registri immobiliari.

Solitamente nelle convenzioni urbanistiche vengono indicate le destinazioni d’uso ammissibili e compatibili all’interno del singolo edificio o per l’intera area lottizzata, indicando sia quelle qualificabili come categorie funzionali “rilevanti” che tra quelle “omogenee, ad esempio ammettendo le categorie residenziali, direzionali e commerciale, ed escludendo ogni formati artigianato o produttivo. Per certi aspetti, il meccanismo ad effetti vincolante per i proprietari dell’unità immobiliari situati all’interno di questi comparti, ricorda molto il regime dei regolamenti condominiali di natura contrattuale, a loro volta trascritti e accettati in sede di rogito notarile.

Lo speciale regime dei cambi d’uso imposto in sede di edilizia convenzionale può comportare divieti o limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, sia rilevanti che tra categorie omogenee. L’entrata in vigore del regime semi-liberalizzato dal Decreto-legge n. 69/2024 (L. 105/2024 “Salva Casa”) ha portato da subito interrogativi sui possibili effetti disapplicativi o di abrogazione implicita verso le regolamentazioni funzionali approvate a livello convenzionale. In altre parole, da una parte si è assistito ad una liberalizzazione di determinati passaggi tra categorie funzionali (nel rispetto di varie condizioni), dall’altra parte alcune convenzioni urbanistiche e trascritte prevederebbero comunque il divieto di mutamenti.

Il Decreto-legge n. 69/2024 ha prodotto un vero e proprio favor nella disciplina statale in materia di cambi di destinazione d’uso, che a sua volta si ripercuote sulla programmazione urbanistica previgente, la quale richiede sistematicamente un adeguamento alla sopravvenuta disciplina. Il nuovo articolo 23-ter del T.U.E. stabilisce che i comuni adottino previsioni negli strumenti urbanistici comunali in modo specifico e in maniera tale da non elidere completamente il favor manifestato dal legislatore nazionale per il libero passaggio da una destinazione d’uso a un’altra nelle singole unità immobiliari. Gli effetti positivi di liberalizzazione si estendono anche in ottica di tutela del privato, alla luce del nuovo bilanciamento degli interessi pubblici coinvolti.

Alla luce di quanto sopra, quelle disposizioni convenzionali e urbanistiche possiamo considerarle superate per la sola parte dei cambi di destinazione d’uso liberalizzati dal Salva Casa? La risposta è affermativa, almeno secondo alcune recenti pronunce dei tribunali amministrativi regionali:

  1. TAR Puglia – Bari, sez. II, 17.04.2025, n. 553: «le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche quelle di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni contenute all’art. 23-ter d.p.r. 380/2001, come integrate ed innovate dal D.L. 69/2024, tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a queste ultime. Pertanto, per valutare se la SCIA sia il titolo legittimante per compiere l’intervento in esame, deve farsi riferimento esclusivamente alle attuali disposizioni legislative».
  2. TAR Toscana – Firenze, sez. III, n. 555/2026: una SCIA per fusione di U.I. con cambio d’uso da direzionale a residenziale all’interno di un condominio, è stata dichiarata inefficace dal Comune perchè ritenuta in contrasto con un articolo delle N.T.A. (ammissibile sull’immobile soltanto la destinazione commerciale e direzionale). Tale disposizione è stata poi confermata da apposita delibera di approvazione del Piano operativo comunale, comprese come “specifiche condizioni” al mutamento d’uso ai sensi dell’articolo 23-ter D.P.R. 380/2001. Il cittadino ha vinto il ricorso, facendo annullare l’inefficacia della SCIA, perchè le innovazioni della disciplina funzionale liberalizzatrice del “Salva Casa” rende recessive quelle regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche di origine convenzionale. Nella fattispecie, la previsione della N.T.A. contenuta nel P.O.C. è stata dichiarata incompatibile con il principio innovatore stabilito dal legislatore statale, soprattutto nei confronti di quelle regolamentazioni ante Salva Casa.
    Peraltro, il carattere “recessivo” delle previsioni urbanistiche rispetto a quelle statali trova valido appiglio nella pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato che riconosce loro natura regolamentare, prevedendo che:
    «in tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte:
    a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo);
    b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.); secondo il suddetto indirizzo, per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio; invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione della impugnazione di questo» (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 18.12.2023, n. 10976).
  3. TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 2533/2026: accolto il ricorso del cittadino per una dichiarazione di inefficacia per una SCIA sul cambio d’uso da ufficio ad abitazione, perchè il Comune la riteneva in contrasto con un articolo delle N.T.A. previgente al Salva Casa, che prevedeva «i cambi di destinazione d’uso, verso abitazioni singole, sarebbero consentiti, per intervento diretto, solo in caso di ripristino». Tale disposizione si sarebbe posta in contrasto col sopravvenuto assetto deciso dalla L. 105/2024.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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