Difformità edilizia presuppone variante contestuale nel periodo efficacia del titolo abilitativo, escluse invece opere autonoma realizzazione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

18/03/2026
Abusi edilizi

Indice

Difformità compiuta contestualmente nel periodo di efficacia del titolo o successivamente?
Cassazione penale e tesi formalista: la difformità soltanto in variante al titolo abilitativo
Consiglio di Stato, i due orientamenti contrapposti
Effetti sulle sanatorie edilizie

Nel nostro ordinamento esistono una serie di illeciti edilizi che rientrano nella categoria delle difformità, e il testo unico DPR 380/2001 li ha individuati in questo modo in funzione di:

Permesso di costruire e SCIA alternativa:
SCIA ordinaria: difformità, senza distinzioni
CILA: non è contemplata alcuna difformità

In questo post si focalizza d’ora in avanti i limiti della definizione di difformità effettuate rispetto al titolo abilitativo edilizio primario, e soprattutto aventi incidenza penale, pertanto quelle difformità effettuate rispetto al permesso di costruire o SCIA alternativa. Ciò vale a prescindere dalle modifiche apportate dalla legge n. 105/2024 Salva Casa. Prima di proseguire, iscriviti al mio canale WhatsApp.

Difformità compiuta contestualmente nel periodo di efficacia del titolo o successivamente?

Esistono due possibili modi per valutare se l’intervento edilizio illecito possa qualificarsi come difformità dal titolo abilitativo rilasciato:

SOSTANZIALE ed estensiva: a prescindere da quando l’intervento sia stato realizzato, o se sia stato realizzato in maniera autonoma e al di fuori del periodo di validità ed efficacia del titolo abilitativo rilasciato. In quel caso la valutazione comparativa avviene tra quanto effettivamente presente nello stato dei luoghi, rispetto a quanto autorizzato negli elaborati e documenti del titolo abilitativo.
Esempio: licenza edilizia del 1972 per costruire una palazzina residenziale di quattro piani, e nel 2001 sono state effettuate modifiche di prospetto per aggiungere alcune finestre e chiudere una porta sulla facciata principale.
FORMALE e rigida: la difformità è stata effettuata all’interno del periodo di validità ed efficacia del titolo abilitativo, configurando cioè una mancata variante al titolo. Qualsiasi intervento effettuato al di fuori di questo periodo che, sostanzialmente e astrattamente, potrebbe rientrare in una delle difformità, è da considerarsi invece effettuato, a seconda, in assenza di Permesso di costruire o SCIA alternativa.
Esempio: concessione edilizia del 1991 per costruire un capannone industriale, con fine lavori e Abitabilità del 1994; nel 2006 vengono effettuate modifiche di prospetto sulla facciata, e quest’ultime non possono qualificarsi difformità alla concessione edilizia del 1991.

Come facciamo a qualificare se una discordanza o irregolarità edilizia, superante la soglia delle tolleranze costruttive ed esecutive, debba qualificarsi in difformità effettuate in corso d’opera o se configuri intervento in assenza di permesso di costruire? Ci risponde la giurisprudenza.

Cassazione penale e tesi formalista: la difformità soltanto in variante al titolo abilitativo

Il termine “difformità” significa non conforme a un qualcosa che una forma aveva già, e in questo ambito significa diversamente conformi rispetto ad un titolo abilitativo. Questo ragionamento trova estensione anche alle difformità compiute nell’ambito delle opere fattibili con SCIA e CILA. Tornando sui titoli edilizi primari, la Corte di Cassazione penale ha più volte stabilito che l’illecito edilizio della difformità possa configurarsi soltanto quando sia avvenuto nei confronti di un titolo abilitativo, adottando la tesi formalista e pertanto quello più rigida:

Cass. penale n. 16680/2025: va ribadito che non si tratta di esaminare in questo caso una oggettiva e precisa quanto sopravvenuta causa di estinzione del reato, bensì di valutare innanzitutto la sussistenza o meno di una domanda di sanatoria pertinente rispetto alla tipologia dell’abuso rinvenuto, posta la varietà delle fattispecie di sanatoria edilizia e la limitata novità della novella sul punto intervenuta, quanto alla eliminazione del requisito della doppia conformità, siccome circoscritta alla sola ipotesi di abusi realizzati in parziale difformità o a casi di variazioni essenziali. Ipotesi, entrambe si noti bene, che presuppongono che sia stato rilasciato un titolo edilizio e nel corso della sua efficacia, e non al suo cessare, si siano realizzare parziali difformità o variazioni del tipo di quelle contemplate dall’art. 36 bis del DPR 380/01 che pare evocato in ricorso. Laddove invece, nel caso di specie emerge, incontestata, lo si ribadisce, la realizzazione sine titulo di un intervento richiedente il permesso dì costruire, assente. Quanto alla documentazione inoltrata successivamente al ricorso è sufficiente rilevare la inammissibilità della sopravenuta parziale e non illustrata documentazione, non esaminabile, come dovrebbe essere noto, in sede di legittimità, a fronte di una così generica deduzione.
Cass. penale n. 14130/2025: dunque, va ribadito, non emerge alcuna possibilità di qualificare le opere in questione come opere in parziale difformità, in assenza di qualsiasi primigenio permesso di costruire rilasciato al riguardo, come invece sostenuto in ricorso. Si ribadisce al riguardo che la sanatoria ex art. 36 bis DPR 380/01, fa riferimento oltre che alle variazioni essenziali al solo caso di difformità parziale, che solo ricorre allorquando sia rilasciato un titolo abilitativo per la costruzione di un manufatto e, nel corso della sua realizzazione e nei termini di legge della stessa, si effettui un intervento in difformità dal titolo stesso rilasciato. Caso, questo, del tutto estraneo a quello in esame, in cui solo emerge l’autonoma realizzazione ex novo di manufatti senza alcun possibile titolo edilizio di riferimento cui rapportare eventuali difformità. E corretta è altresì la esclusione di ogni possibile previsione di rilascio di un permesso in sanatoria.

Secondo questo orientamento, le difformità si configurano soltanto quando trattasi di mancate variante al titolo rilasciato, valido ed efficace. Tutto il resto è un illecito autonomo e realizzato al di fuori del titolo.

Consiglio di Stato, i due orientamenti contrapposti

Anche sul versante della giurisprudenza amministrativa si sono manifestati due orientamenti di tipo formalista e sostanzialista, nati anche per questioni di tolleranze edilizie, ad esempio:

SOSTANZIALISTA:
- Consiglio di Stato, sentenza n. 2113/2026, relativamente alle tolleranze edilizie: «È qui appena il caso di richiamare l’orientamento secondo cui ai fini dell’applicazione della normativa sulle “tolleranze costruttive” (oggi disciplinate dall’articolo 34-bis del dPR 380/2001) ovvero sulla c.d. “tolleranza di cantiere” non è necessario che lo scostamento si sia realizzato in occasione della esecuzione degli interventi assentiti (c.d. requisito della contestualità), atteso che tale requisito non è contemplato nella normativa di settore», che richiama la sentenza Cons. di Stato n. 4504/2018).
- Consiglio di Stato, sentenza n. 4504/2018, applicata all’allora vigente regime di tolleranze edilizie (art. 34 c.2-ter TUE) e il confine che le parziali difformità dal titolo, in cui si afferma che «Un intervento, in sé parzialmente difforme, realizzato però entro il limite della c. d. “tolleranza di cantiere”, non è riconducibile nella categoria della difformità parziale, ma rientra nella irrilevanza ai fini edilizi, con la conseguenza della sua non sanzionabilità. Occorre convenire con la parte appellante laddove viene evidenziata l’esiguità dell’intervento compiuto, rivolto come detto a realizzare un ampliamento di poco più di 20 mq. , pari a meno dell’1,50% della volumetria complessiva del fabbricato, dovendo la difformità essere correlata al manufatto edilizio considerato nel suo complesso. Se dunque il Legislatore ha inteso stabilire un “regime di franchigia” per contenute entro il limite del 2%, al dichiarato fine di “liberalizzare le costruzioni private”, non può essere condivisa l’interpretazione normativa data in sentenza con la quale, in assenza di un dato testuale sicuro, la portata applicativa della disposizione viene circoscritta alle sole ipotesi di difformità contestuale alla realizzazione del fabbricato, sull’assunto che il limite del 2% vada “agganciato” alle misure progettuali del titolo abilitativo. Il Collegio ritiene dunque che si possa prescindere dalla contestualità tra la costruzione del fabbricato e l’ampliamento oggetto di contestazione – assai esiguo, come detto: poco più di 20 mq., realizzati in zona assoggettata a vincolo paesaggistico ma sul retro del fabbricato e come tali non percepibili dal lungomare».
FORMALISTA: Consiglio di Stato, sentenza n. 5128/2018 «Inoltre l’art. 34 invocato dall’appellante disciplina gli interventi alle opere realizzate in parziale difformità dal permesso di costruire, prevedendo al secondo comma che quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione”; la norma presuppone che vengano in rilievo gli stessi lavori edilizi posti in essere a seguito del rilascio del titolo e in parziale difformità da esso e non è quindi applicabile alle opere realizzate senza titolo per ampliare un manufatto preesistente» (vedi anche C.G.A.R.S. n. 510/2022, TAR Napoli 3778/2022, Cons. di Stato n. 2325 e n. 3371 dell’anno 2016).

Effetti sulle sanatorie edilizie

Inutile dire che la distinzione tra difformità edilizia al titolo (parziale, essenziale o totale) e opera effettuata in assenza di permesso abbia immediate ricadute sulla regolarizzazione. Infatti, se l’intervento effettuato senza permesso di costruire (o titolo omologo come concessione edilizia e licenza edilizia), e per quanto possa essere di piccola entità, richiederà la sanatoria con accertamento di conformità ai sensi dell’articolo 36 DPR 380/2001, non potendo accedere alla procedura semplificata di cui all’articolo 36-bis, istituita proprio dalla Legge Salva Casa n. 105/2024.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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