DIA/SCIA pregresse: Autotutela 18 mesi decorre da agosto 2015

Consiglio di Stato: termine diciotto mesi non computabile ante L. 124/2015, ma posteriormente

La revisione del termine ragionevole di annullabilità ha creato dubbi in regime transitorio. C’è stata una lunga e articolata evoluzione normativa attorno all’art. 21-nonies della L. 241/1990, introdotto per la prima volta con l’art. 14, comma 1 della L. 15/2005. Con esso veniva introdotto un principio volto a rendere efficace l’azione della Pubblica Amministrazione, finalizzato a garantire certezze e tempistiche chiare nel reciproco rapporto tra cittadino e PA. La versione originaria dell’art. 21-nonies L. 241/1990, introdotta con L. 15/2005 era la seguente:

«Art. 21-nonies (Annullamento d’ufficio). 1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. 2. E’ fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole».

A prima vista una norma basata sul buon senso ma con stesura molto generalistica. E le norme incerte, si sa, generano contenziosi a non finire soprattutto quando si aprono zone grigie molto ampie.

Il termine ragionevole per l’annullamento in autotutela diventò un’ampia zona grigia.

Col passare degli anni emerse da subito l’esigenza di raffinare questa norma, entro la quale la PA può annullare una pratica edilizia. Omettendo i passaggi intermedi per brevità, si approda alla Riforma Madia avviata con L. 124/2015, entrata in vigore il 28 agosto 2015, la quale ha profondamente ristrutturato e chiarito la procedura di annullamento in autotutela. Con questa riforma fu definitivamente circoscritto l’ambito applicativo dell’annullamento in autotutela dei provvedimenti amministrativi illegittimi. Essa dispose la possibilità di annullamento d’ufficio di essi entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o attribuzione di vantaggi economici, inclusi i provvedimenti formatisi ai sensi dell’art. 20 della L. 241/90 (silenzio assenso).

La Riforma dell’Annullamento in autotutela ha rotto l’inesauribilità del potere amministrativo pubblico e riequilibrato i rapporti.

Ciò premesso, si omette il non meno importante aspetto circa la:

• valutazione comparata degli interessi dei destinatari e controinteressati al provvedimento stesso;
• la sussistenza delle ragioni di interesse pubblico rispetto all’affidamento nel privato;

La Riforma Madia avviata con L. 124/2015 e proseguita poi con i decreti legislativi 126, 127 e 222 del 2016, ha provveduto a ristrutturare e riequilibrare il rapporto tra cittadino e potere discrezionale della PA, allo scopo di garantire maggiore certezza e stabilità nei loro rapporti. Essa si è basata su due importanti profili introdotti appositamente:

• fissazione termine ragionevole in diciotto mesi per adottare provvedimenti di annullamento d’ufficio relativi ad atti autorizzatori e attributivi di vantaggi economici (comma 1 art. 21-nonies L. 241/90);
• possibilità di annullare anche dopo tale termine i provvedimenti basati su dichiarazioni false, ma solo quanto essa è accertata in sede penale con sentenza passata in in giudicato;

Tra i provvedimenti formatisi col silenzio assenso vi rientrano a pieno titolo le pratiche edilizie come Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA) e la Denuncia Inizio Attività (DIA).

Il termine ragionevole non può comunque superare i diciotto mesi. Questo è il nocciolo della questione. Successivamente l’art. 2 comma 4 del D.Lgs. 222/2016, o Decreto ‘Scia 2’, ha avuto modo di precisare espressamente che il termine dei diciotto mesi decorre dalla data di scadenza del termine previsto dalla legge per l’esercizio del potere ordinario di verifica da parte dell’amministrazione competente. Su questo aspetto ne parlo anche nel video corso sul Decreto ‘Scia 2’, scopri di più iscrivendoti sul canale YouTube:

Quindi, per la SCIA edilizia, tale periodo è di trenta giorni dalla presentazione formale alla competente PA, sottolineando che fa fede la data di ingresso formale sia in modalità cartacea che telematica, a prescindere dall’eventuale assegnazione di numero protocollo postuma ad esso. Il problema si è posto per SCIA presentate prima delle riforme amministrative avviate dalla Madia, e in particolare per le vecchie DIA che giacciono ormai sotto la polvere.

Cosa accade per le vecchia SCIA e DIA presentate in passato?

Il Consiglio di Stato ha rilevato il problema applicativo del regime transitorio, sul quale si erano formati da poco due orientamenti sul termine di diciotto mesi introdotto con L. 124/2015, secondo cui si applica:

• solo ai provvedimenti presentati dopo la stessa norma, soprattutto le SCIA, mentre le DIA avevano di fatto già ceduto il passo in molte legislazioni regionali (ex plurimis: T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 17.3.2016, n. 351; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 22.9.2016, n. 4373; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 4.1.2017, n. 65; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I-bis, 21.2.2017, n. 2670; T.A.R. Sardegna, Sez. I, 7.2.2017, n. 92);
• anche ai provvedimenti presentati prima della stessa legge, con termine di diciotto mesi decorrente dalla data di entrata in vigore della stessa L. 124/2015 ovvero il 28 agosto 2015.

Il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire la questione con la sentenza Cons. di Stato V. n. 250/2017, poi confermata anche dalla sentenza Cons. di Stato VI n. 3462/2017, e ha aderito al secondo orientamento, quello più estensivo e “virtualmente retroattivo”. Ho scritto “virtualmente” apposta perchè in verità non si tratta di retroattività propria, in quanto nel diritto amministrativo vige il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi). Secondo il Consiglio di Stato il termine di diciotto mesi della L. 124/2015 non può applicarsi in maniera retroattiva ad essa perchè taglierebbe in maniera eccessiva e irragionevole i poteri di annullamento in autotutela amministrativa rispetto al nuovo provvedimento legislativo. Si arriverebbe all’assurdo che tali poteri verrebbero mutilati e preclusi automaticamente, in maniera altrettanto sbilanciata e contraria al principio di chiarezza dei rapporti tra cittadino e PA, principio fondamentale della stessa L. 124/2015.

DIA e SCIA presentate ante L. 124/2015: diciotto mesi decorrono dal 28 agosto 2015.

Il Consiglio di Stato con sentenze n. 250 e 3462 del 2017 ha statuito invece che l’operatività del nuovo termine ragionevole di diciotto mesi decorra dalla data di entrata in vigore della L. 124/2015 (28 agosto 2015) per tutti i provvedimenti amministrativi illegittimi adottati anteriormente all’attuale versione dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990. Si tratta di un principio rilevante perchè nel momento in cui scrivo, ovvero 9 gennaio 2018, praticamente tale termine per tutte le relative pratiche edilizie DIA/SCIA presentate prima della L. 124/2015 sono ormai in zona franca: il termine ultimo risulta infatti il 28 febbraio 2017, ormai passato. Attenzione: resta sempre aperta la casistica dei casi in cui vi sia falsità dei presupposti nelle pratiche edilizie secondo il comma 2-bis dell’art. 21-nonies L. 241/1990, su cui ci tornerò presto sopra perchè anch’esso ha molti limiti applicativi rispetto a tanti bei discorsi teorici e di principio. Tale aspetto infatti è stato recentemente analizzato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8/2017 in adunanza plenaria dello scorso ottobre 2017, che per contraddizione, riaprebbe i giochi in regime di annullamento in autotutela nei casi in cui si ravvisa falsità nelle pratiche. Testo integrale gratuito della sentenza Consiglio di Stato n. 3462/2017.

Tutti i diritti sono riservati – all rights reserved

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili. In conformità della L. 132/2026 alcuni testi potrebbero essere stati revisionati da intelligenza artificiale.