Da Deposito ad Abitazione, Permesso per cambio d’uso con incremento di carico urbanistico • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

07/12/2025
Cambio Destinazione d'uso
11/12/2025

La sentenza del Consiglio di Stato n. 8939/2025 ha confermato che la trasformazione funzionale da deposito accessorio ad abitazione richiede il Permesso di Costruire, e qualora effettuata abusivamente giustifica l’ordinanza di rimessa in pristino. Il passaggio di utilizzazione di uno spazio esistente all’interno di un edificio, legittimato come pertinenza accessoria, potrebbe apparentemente sembrare un mutamento di destinazione “tipico”, invece concretizza la realizzazione di un incremento di carico urbanistico (o carico insediativo). Neppure le modifiche normative apportate dalla legge n. 105/2024 “Salva Casa” alla disciplina del mutamento di destinazione d’uso del D.P.R. 380/2001 (articolo 23-ter) è possibile qualificare come manutenzione straordinaria o intervento conservativo il passaggio da funzione accessoria verso una categoria funzionale primaria. In altre parole non si è di fronte ad cambio d’uso tra categorie omogenee, bensì di fronte a un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente con contestuale incremento di carico.

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Per certi aspetti si potrebbe affermare che si tratta di una creazione di superficie utile funzionale prima inesistente, equiparabile alla creazione di una volumetria o superficie utile entro sagoma, sopratutto se non conteggiata nei pregressi titoli abilitativi costituenti lo Stato Legittimo dell’immobile. La sentenza di Consiglio di Stato n. 8939/2025 ha ribadito questi principi (espressi anche in Consiglio di Stato n. 2205/2024), esaminando anche il rapporto dei cambi funzionali e le categorie di intervento di “manutenzione straordinaria” (soggetta a CILA o SCIA, rispettivamente se “leggera” o “pesante” ai sensi degli articoli 3 e 22 del DPR 380/01) e la “ristrutturazione edilizia” pesante o “nuova costruzione” (soggette a Permesso di Costruire).

La fattispecie esaminata riguardava la trasformazione avvenuta senza titolo abilitativo di un piano seminterrato di 55 mq, legittimato come locale deposito, in una civile abitazione completa e dotata di camere da letto, bagni, arredi), annettendola con l’unità immobiliare residenziale al piano terra. In sostanza si potrebbe qualificare come un ampliamento funzionale della superfice primaria residenziale, trasformando quella accessoria ad uso deposito. L’intervento comprendeva anche la chiusura di una scala esterna (aumento di volumetria) e altre modifiche prospettiche. Per tali illeciti edilizi il Comune ha emesso un’ordinanza di demolizione ex art. 27 del T.U. Edilizia (D.P.R. 380/2001), sulla quale il proprietario ha fatto ricorso sostenendo che tali opere non avevano modificato la sagoma complessiva in modo sostanziale e dovevano essere considerate manutenzione straordinaria, realizzabili con semplice SCIA/DIA, configurando un mero mutamento d’uso “funzionale”.

Il mutamento d’uso con aumento di carico urbanistico serve il Permesso di Costruire

Il Consiglio di Stato ha respinto nettamente la tesi del ricorrente, confermando la giurisprudenza amministrativa formata in materia, ossia che trasformare un deposito in abitazione non è un intervento urbanisticamente neutro, piuttosto che il passaggio da una categoria funzionale (deposito) a un’altra (residenziale) comporta:

Un incremento del carico urbanistico (più abitanti, più consumi, più traffico, necessità di standard urbanistici).
Porta a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, ossia una ristrutturazione;

Nella sentenza viene ribadito il principio di diritto consolidatosi: «Le opere sanzionate non configurano interventi di natura meramente manutentiva, avendo invece trasformato la destinazione d’uso di parte dell’immobile – da deposito a struttura residenziale, con incremento del carico urbanistico dei luoghi – e aumentato la volumetria dell’immobile oggetto dell’ordinanza di demolizione: di conseguenza, gli interventi realizzati (incompatibili, per natura e consistenza, con gli strumenti di semplificazione procedimentale previsti per la denunzia di inizio attività, oggi SCIA) necessitavano del rilascio del permesso a costruire» (cfr. sempre in materia di modifica della destinazione d’uso, Cons. Stato 21 ottobre 2025, n. 8185).

Più dettagliatamente, gli interventi sanzionati sono stati ritenuti correttamente qualificati dal Comune nella ristrutturazione edilizia pesante, di cui all’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001, norma che subordina al permesso di costruire la realizzazione di interventi di «ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente… Che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela, o il ripristino di edifici, crollati o demoliti, situati nelle medesime aree, in entrambi i casi ove siano previste modifiche della sagoma o dei prospetti o del sedime o delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente oppure siano previsti incrementi di volumetria».

Sul punto si rammenta che alle legislazioni regionali è consentito disciplinare le trasformazioni funzionali, con o senza opere, in base agli articoli 10 e 23-ter del DPR 380/01.