Chi deve dimostrare la data di realizzazione di un abuso edilizio? Riparto onere probatorio PA-cittadino (Cons. di Stato n. 6374/2026)

Difficile dimostrare la esistenza di un illecito edilizio di ogni tipo, soprattutto quando il Comune contesta quelle discordanze in epoca molto risalente, magari anteriore al 1° settembre 1967. Come nel gioco della bandierina, chi deve fare la prima mossa? Si oscilla tra l’Amministrazione che deve provare che l’abuso è successivo, oppure spetta al privato dimostrarne l’anteriorità.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 6374/2026, ha confermato un orientamento ormai consolidato: come regola generale, la prova della data di realizzazione grava sul proprietario o sul responsabile dell’abuso. Non è quindi sufficiente limitarsi ad esaminare fotografie aeree, planimetrie catastali, rogiti notarili o altri documenti comunali, occorre casomai offrire una ricostruzione probatoria positiva, concreta e coerente, da valutare comunque in relazione alle caratteristiche del singolo immobile

Punti chiave

1. Il privato deve provare l’epoca di realizzazione dell’opera che dichiara risalente.
2. Contestare gli indizi del Comune non equivale a dimostrare l’anteriorità del manufatto.
3. L’onere può essere assolto mediante documenti o elementi convergenti capaci di individuare una data ragionevole.

Il caso: ampliamenti dichiarati anteriori al 1° settembre 1967

La controversia della sentenza del Consiglio di Stato n. 6374/2026 riguardava alcune opere edilizie eseguite presso un immobile residenziale, tra cui due piccoli vani retrostanti e una lavanderia. Il Comune ne aveva ordinato la demolizione, rilevando che tali consistenze non risultavano comprese nella licenza edilizia rilasciata nel 1963. Il proprietario ha sostenuto che le eventuali difformità rispetto al progetto assentito fossero state realizzate durante l’originaria edificazione dell’immobile e, comunque, prima del 1° settembre 1967. Aveva inoltre contestato il valore delle risultanze catastali e dell’aerofotogrammetria del 1977 richiamate dall’amministrazione. La difesa del cittadino si era quindi concentrata soprattutto sull’insufficienza degli elementi utilizzati dal Comune, senza fornire una prova positiva e (contraria) dell’epoca dichiarata. Il TAR aveva respinto il ricorso, osservando che l’assunto del proprietario risultava «sfornito di qualsivoglia prova, quantomeno indiziaria, tale da confutare le risultanze catastali e l’aerofotogrammetria richiamate dall’amministrazione comunale», e il Consiglio di Stato ha confermato tale conclusione.

Nel caso esaminato, il proprietario aveva contestato soprattutto l’aerofotogrammetria del 1977 esibita dal Comune, sostenendo che essa non costituisse una prova incontrovertibile della datazione delle opere. Il Consiglio di Stato non ha ritenuto decisiva tale obiezione perchè, infatti, non consisteva nello stabilire se il Comune avesse dimostrato con assoluta certezza che le opere fossero successive al 1967. Il Collegio ha chiarito:

«non spettava al Comune, né alla controinteressata, dimostrare che le opere erano posteriori al 1° settembre 1967: era invece il ricorrente […] a dover fornire la prova della loro anteriorità rispetto a tale data».

Demolire criticamente la prova altrui non significa automaticamente avere assolto il proprio onere probatorio. Anche ammettendo che una fotografia aerea sia poco nitida, incompleta o interpretabile, resta necessario produrre elementi capaci di collocare positivamente l’opera nel periodo sostenuto. In assenza di questi, la critica rivolta alla documentazione comunale non è sufficiente a dimostrare la preesistenza.

La data dell’abuso deve essere provata dal privato

Il passaggio centrale della sentenza riguarda il criterio di distribuzione dell’onere probatorio, perchè secondo il Consiglio di Stato, la giurisprudenza consolidata:

«pone in capo al proprietario del bene o al responsabile dell’abuso assoggettato ad ordine di demolizione la prova della data di realizzazione delle opere».

Il proprietario che invoca un regime edilizio anteriore e più favorevole deve quindi dimostrare che il manufatto esisteva effettivamente in quella determinata epoca. Il principio vale soprattutto quando il privato sostiene che l’intervento sia stato realizzato prima dell’introduzione dell’obbligo generalizzato di licenza edilizia anche fuori dai centri abitati. In questo caso, infatti, la collocazione temporale dell’opera non costituisce un elemento secondario: rappresenta il presupposto stesso della tesi difensiva. Avevo già esaminato questo criterio nell’approfondimento sull’onere di prova e controprova per gli immobili Ante ’67, evidenziando che il proprietario deve provare non soltanto l’esistenza del manufatto, ma anche la consistenza edilizia riferibile all’epoca invocata.

Perché si applica il principio di vicinanza della prova?

Il criterio non dipende da una presunzione assoluta di abusività, bensì dal principio processuale della vicinanza della prova, per il quale il Consiglio di Stato ha più volte affermato che:

«solo il privato può fornire, giacché ordinariamente ne dispone, inconfutabili atti e documenti o altri elementi probatori, che siano in grado di radicare la ragionevole data di realizzazione delle opere abusive».

La documentazione relativa alla costruzione, alle trasformazioni totali e parziali e alla disponibilità dell’immobile si trova normalmente nella sfera del proprietario, o risulta comunque più facilmente ricercabile da quest’ultimo.

Ciò non significa che debba necessariamente emergere il giorno esatto di ultimazione, semmai occorre però raggiungere una ricostruzione temporale ragionevole, sorretta da elementi documentali attendibili e reciprocamente coerenti; tale metodo, più che datazione, si definisce “periodizzazione”. Come già osservato nell’articolo dedicato alla dimostrazione Ante ’67 tra prova incerta e prova assente, deve essere distinta la situazione in cui il privato abbia presentato concreti elementi da valutare da quella in cui la prova manchi completamente. Una prova discutibile può richiedere un confronto istruttorio; una semplice affermazione non determina invece alcun trasferimento dell’onere sulla Pubblica Amministrazione.

Quando l’onere della prova contraria passa al Comune

L’onere di datare l’opera resta a carico del proprietario, ma può trasferirsi sull’Amministrazione quando il privato produca concreti elementi oggettivi, specifici e coerenti, idonei a fondare ragionevolmente la preesistenza dichiarata. Possono infatti presentarsi casistiche in cui risulti assente la prova di esistenza antecedente alla soglia temporale di riferimento, e la presenza della prova successiva ad essa; quando l’onere probatorio riguarda un immobile situato a cavallo dell’epoca di riferimento, sussiste un contemperamento dei reciprochi obblighi dimostrativi.

Se da una parte non bastano affermazioni, perizie meramente assertive, richiami generici ad atti antichi o documenti incapaci di identificare la precisa consistenza contestata, dall’altra parte il Consiglio di Stato n. 3838/2026 ha ribadito che «la deduzione da parte [del privato] di concreti elementi di riscontro risulta idonea a trasferire l’onere della prova contraria in capo all’amministrazione». Nel caso esaminato, tuttavia, gli elementi prodotti non erano univoci e risultavano smentiti dalle fotografie aeree (vedi anche C.d.S. n. 1490/2025, n. 4149/2024, n. 8570/2023, n. 1222/2022).

Lo stesso principio e analoga cautela emergono dalla sentenza C.d.S. n. 6341/2026: occorre un principio di prova realmente oggettivo, non una successione di ricostruzioni tecniche contraddittorie o prive di un sicuro termine di confronto. La stessa distinzione è richiamata negli approfondimenti sulla prova Ante ’67 incerta o assente, relativo anche alla sentenza del Consiglio di Stato n. 418/2026, e sull’onere di prova e controprova della consistenza edilizia: solo una prova iniziale seria fa sorgere il dovere comunale di confutarla mediante un’istruttoria e una motivazione puntuali.

Quali elementi possono contribuire alla datazione o periodizzazione

La sentenza non introduce un nuovo elenco tassativo di documenti utilizzabili, però ha richiesto atti, documenti o altri elementi aventi valore probante e in grado di fondare una datazione ragionevole. In termini operativi possono assumere rilevanza, quando pertinenti e attendibili:

• documentazione catastale storica;
• fotografie aeree o terrestri con data verificabile;
• cartografie ed estratti d’archivio;
• atti pubblici o privati di provenienza dimostrabile;
• elaborati progettuali e documenti tecnici;
• una pluralità di indizi documentali convergenti.

Chiaramente il singolo documento deve essere valutato insieme alla consistenza effettiva dell’opera e agli eventuali elementi contrari. In un precedente approfondimento sullo Stato legittimo degli immobili Ante ’67 e sull’onere probatorio della preesistenza avevo già richiamato il principio secondo cui l’interessato deve offrire «inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole data di costruzione dell’immobile abusivo». Avevo inoltre evidenziato che le sole caratteristiche materiche o costruttive, prive di riscontri documentali, difficilmente consentono una datazione sufficientemente precisa.

La dichiarazione Ante ’67 nel rogito lascia il tempo che trova…

Nel giudizio era stato richiamato anche l’atto di compravendita del 1994, nel quale i venditori avevano dichiarato che dopo il 1° settembre 1967 non erano state eseguite opere soggette a licenza edilizia. La sentenza ha confermato che non è possibile attribuire alcun valore probatorio a tale dichiarazione, ritenuta insufficiente per dimostrare l’epoca delle opere contestate. Serve il documento, non l’attestazione di una circostanza.

Una dichiarazione negoziale non prova automaticamente la data materiale di costruzione del manufatto, soprattutto quando la consistenza riscontrata non coincide con quella assentita e mancano ulteriori documenti capaci di confermare l’affermazione. La clausola contenuta nel rogito può concorrere alla ricostruzione storica, ma non sostituisce gli elementi tecnici e documentali necessari per individuare l’effettiva epoca delle trasformazioni.

Il giudice amministrativo non deve cercare la prova mancante

Il proprietario aveva inoltre censurato il TAR per non avere disposto ulteriori accertamenti istruttori, ordinando al Comune di depositare documenti e chiarimenti, e sul punto il Consiglio di Stato ha respinto anche questa doglianza: l’istruttoria giudiziale non può essere utilizzata per colmare una prova che la parte onerata non abbia neppure iniziato a fornire. L’acquisizione di documenti o chiarimenti può servire a verificare elementi già introdotti nel processo, ma non può trasformarsi in una ricerca esplorativa finalizzata a costruire la prova dell’anteriorità al posto del proprietario.

Conclusioni e consigli utili

La risposta al quesito è netta: l’onere di provare la data di realizzazione dell’opera edilizia grava sul proprietario o sul responsabile dell’abuso che ne invochi il carattere risalente.

Non spetta al Comune dimostrare necessariamente che l’intervento sia successivo alla data indicata dal privato. Quest’ultimo deve invece produrre documenti o elementi convergenti capaci di collocare ragionevolmente il manufatto nell’epoca dichiarata. Prima di sostenere che un’opera datata e risalente ad un’epoca in cui non vi fosse obbligo di titolo abilitativo (come quelle realizzate ante 1° settembre 1967 al di fuori dei centri abitati in un Comune sprovvisto di strumenti urbanistici, o di regolamenti edilizi con obbligo esteso a tutto il territorio) occorre quindi:

• individuare esattamente la consistenza edilizia da datare;
• ricercare documenti riferibili proprio a quella porzione;
• verificare la presenza di elementi contrari;
• evitare di fondare la ricostruzione soltanto su dichiarazioni o contestazioni generiche.

In materia di datazione degli abusi, una tesi plausibile non coincide ancora con una prova sufficiente.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

1. Legge 17 agosto 1942, n. 1150, articolo 31, nel testo anteriore e successivo alle modifiche introdotte dalla legge n. 765/1967.
2. Legge 6 agosto 1967, n. 765, articolo 10, entrata in vigore il 1° settembre 1967, che ha esteso l’obbligo di licenza edilizia all’intero territorio comunale.
3. D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 9-bis, comma 1-bis, relativo alla ricostruzione dello stato legittimo e ai documenti probanti utilizzabili per immobili realizzati in epoche nelle quali non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo.

Giurisprudenza

1. Consiglio di Stato, Sezione VII, 5 agosto 2026, n. 6374 – sentenza principale.
2. Consiglio di Stato, Sezione VII, 17 febbraio 2026, n. 1270.
3. Consiglio di Stato, Sezione IV, 24 dicembre 2025, n. 10301.
4. Consiglio di Stato, Sezione III, 10 dicembre 2025, n. 9739.
5. Consiglio di Stato, Sezione II, 9 dicembre 2025, n. 9694.
6. Consiglio di Stato, Sezione V, 30 ottobre 2025, n. 8451.
7. Consiglio di Stato, Sezione VI, 15 gennaio 2025, n. 309.

FAQ sull’onere di prova della data degli abusi edilizi

Chi deve dimostrare quando è stato realizzato un abuso edilizio?

La prova della data di realizzazione grava sul proprietario o sul responsabile dell’abuso che intenda sostenere il carattere risalente dell’opera.

Il Comune deve provare che l’opera è stata costruita dopo il 1967?

Non necessariamente. Quando il proprietario invoca l’anteriorità al 1° settembre 1967, è quest’ultimo a dover fornire gli elementi probatori idonei a dimostrarla.

Contestare una fotografia aerea basta per dimostrare che l’opera è Ante ’67?

No. L’eventuale incertezza della fotografia aerea non costituisce automaticamente prova dell’anteriorità. Il privato deve presentare una ricostruzione positiva e documentata.

La dichiarazione Ante ’67 contenuta in un rogito prova la data dell’opera?

Non da sola. Può concorrere alla ricostruzione storica, ma deve essere verificata mediante documenti tecnici, catastali, fotografici o archivistici riferibili alla specifica consistenza edilizia.

È necessario dimostrare il giorno esatto di costruzione?

Non sempre. Occorre però fornire elementi sufficienti a collocare ragionevolmente l’opera prima della soglia temporale invocata.

Il giudice può ordinare al Comune di cercare le prove mancanti?

Il giudice può disporre accertamenti istruttori, ma non è tenuto a sostituirsi alla parte che non abbia assolto il proprio onere probatorio.

Una sola planimetria catastale può provare la data dell’abuso?

Dipende dalla sua data, precisione e coerenza con gli altri elementi disponibili. La prova deve essere valutata complessivamente e con riferimento alla specifica opera contestata.

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DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili.

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