Cambi d’uso Salva Casa, natura e limiti delle “specifiche condizioni” degli strumenti urbanistici comunali

strada urbana

Era prevedibile l’interpretabilità della disposizione potenzialmente limitante mutamenti di destinazione d’uso semplificati con D.L. 69/2024 (convertito in L. 105/2024), in particolare la dizione «ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni» ripetuta ben tre volte nei commi 1-bis, 1-ter e 1-quater dell’articolo 23-ter nel D.P.R. 380/2001. Premessa importante: la seguente trattazione riguarda in particolar modo i mutamenti d’uso delle singole unità immobiliari, tralasciando in altra sede invece quella relativa ai cambi d’uso di un intero edificio, e in particolare quando l’unità immobiliare coincide con l’intero edificio (es. villetta unifamiliare).

La cosiddetta liberalizzazione di alcune particolari tipologie di cambi d’uso ammissibili nei centri abitati, non sono ben chiare quali condizioni e limiti siano concessi agli strumenti urbanistici e discipline comunali. A titolo personale si ritiene che tali condizioni debbano rimanere nel perimetro “condizionale”, senza poter contrastare l’obbiettivo dichiarato e voluto dalla legge “Salva Casa”, ovvia togliere impedimenti tra alcuni passaggi funzionali. Anche nell’omonimo libro “Salva Casa“ ho evidenziato il serio rischio di contenzioso amministrativo scaturente da questo nuovo confine sui poteri condizionali riconosciuti al Comune: in quali termini qualitativi e quantitativi può un comune prevedere condizioni, senza sforare nella limitazione o divieto surrettizio al mutamento d’uso liberalizzato ai fini pianificatori? La novella legislativa ha spinto verso un allargamento delle ipotesi dei mutamenti di destinazione d’uso che possono essere temperati da nuove previsioni condizionali contenute negli strumenti urbanistici.

Tra l’altro un altro nodo importante riguarda l’applicazione delle disposizioni comunali in grado di limitare i mutamenti d’uso, emanate precedentemente alla ventagliata liberalizzazione della L. 105/2024: il nuovo assetto dell’articolo 23-ter DPR 380/2001 rimarca la supremazia della nuova norma statale perfino verso le legislazioni regionali, imponendo il loro adeguamento immediato al nuovo assetto Salva Casa. Pertanto, non ci sono motivi per ipotizzare, al contrario, una resistenza delle disposizioni e strumenti urbanistici comunali nei confronti del novellato articolo 23-ter. Di sicuro le “specifiche condizioni” di cui parla il legislatore non potrebbero coincidere con le preesistenti previsioni di piano regolatore generale, che fissavano la zonizzazione, in quanto queste ultime sarebbero “previsioni generali” e non “specifiche condizioni” di un piano urbanistico; infatti la scelta legislativa è dichiaratamente liberalizzatrice, andando a comprimere parte della disciplina funzionale contenuta negli strumenti pianificatori, in particolare lo zoning funzionale.

Al contrario, è più probabile (anzi, è sicuro) che ciascun Comune debba fare apposite varianti conformative verso il nuovo quadro normativo nazionale, tenendo conto anche delle eventuale leggi regionali che hanno recepito la legge Salva Casa. Nell’attesa di varianti di assestamento alle disposizioni regolamentari e pianificatorie locali, si renderà necessario disapplicare le opportune disposizioni in contrasto con quelle fissate dalla L. 105/2024. Infine, si rammenta che la liberalizzazione funzionale del Salva Casa non ha inciso sulla totalità del territorio e degli edifici, in quanto circoscritta a particolari zone urbanizzate A, B e C individuate dal D.M. 1444/68, tra tutte le categorie funzionale ad eccezione della rurale, restando esclusi invece i piani terra e inferiori.

Prime pronunce giurisprudenziali

Ad oggi, la giurisprudenza sta sfornando pronunce in varie direzioni, valutate ovviamente caso per caso, di cui si offre una sintesi:

  • TAR Veneto, n. 91/2026: è stato accolto il ricorso del cittadino per una SCIA di cambio d’uso da parcheggio a pagamento di autovetture a commerciale per la vendita al pubblico di prodotti per l’edilizia, in una zona nelle quale era ammissibile «unicamente attività di sosta e parcheggio a pagamento di autoveicoli ed attrezzature destinate allo svolgimento di tali attività» e non anche l’attività commerciale di vendita al pubblico di prodotti per l’edilizia.
  • TAR Campania, n. 229/2026: è stato accolto il ricorso del cittadino per una SCIA di mutamento d’uso in centro storico verso la destinazione residenziale, ritenuta vietata dall’allora vigente strumento urbanistico comunale.
  • TAR Lazio, n. 2533/2026: accolto il ricorso del cittadino per una dichiarazione di inefficacia per una SCIA sul cambio d’uso da ufficio ad abitazione. Il TAR ha ritenuto che «in base al tenore letterale dell’art. 23-ter e alla finalità da esso perseguita, possa essere condiviso quanto, sul punto, evidenziato dalle linee guida del Ministero delle infrastrutture e trasporti, che hanno fornito gli indirizzi e i criteri interpretativi relativi all’attuazione del decreto Salva Casa, secondo cui le specifiche condizioni:
    i) dovranno tradursi in criteri oggettivi e non discriminatori;
    ii) “dovranno essere specifiche, e, quindi, non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23 ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute”;
    iii) “dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica”; 
    iv) “potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame”.
    Proprio le suindicate caratteristiche delle “specifiche condizioni” inducono il Collegio a ritenere che l’art. 45, comma 7, NTA del PRG non possa essere considerato, come invece sostenuto da Roma Capitale, alla stregua delle “specifiche condizioni” di cui all’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED e quindi essere idoneo a giustificare l’inibizione dell’intervento edilizio realizzato dalla parte ricorrente.
    In primo luogo, la menzionata norma urbanistica (art. 45, comma 7, NTA del PRG) è antecedente al decreto Salva-casa, cosicchè essa non può tener conto, se non per mero accidente (ma così non è nel caso di specie), delle indicazioni di cui alle linee guida sopradescritte. Del resto, le “specifiche condizioni” in parola devono essere specificamente redatte in data successiva all’entrata in vigore del decreto Salva Casa e alla luce del tenore delle novità in esso contenute e non possono essere desunte implicitamente dallo strumento urbanistico vigente nel momento di entrata in vigore della novità normativa. Depone in questo senso non solo il favor che ispira la nuova disciplina statale in materia di cambi di destinazione d’uso, ma anche la stessa necessità che la programmazione urbanistica sia rimodulata (ex post) tenendo conto delle predette novità normative: e ciò non solo in un’ottica di tutela del privato, ma anche al fine di una corretta valutazione degli interessi pubblici coinvolti nella fattispecie.
    In secondo luogo, l’art. 45, comma 7, NTA del PRG, nel sancire che “i cambi di destinazione d’uso, verso abitazioni singole, sarebbero consentiti, per intervento diretto, solo in caso di ripristino”, risulta privo dell’adeguata motivazione in ordine alle ragioni che giustificano la deroga alla disciplina del cambio di destinazione d’uso prevista, in via generale, dall’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED. Sotto tale aspetto, pur dovendosi tenere nella debita considerazione la circostanza per la quale le NTA del PRG sono norme espressione dell’attività di pianificazione urbanistica, l’esigenza della loro motivazione, in parte qua, è intimamente connessa alla necessità degli enti locali di incidere sul generale modello regolatorio di rango statale (solo) per garantire la specificità del contesto urbano di riferimento.
    Alla luce di quanto precede, si registra, ai fini che qui interessano, un contrasto tra la norma statale (art. 23 ter, comma 1 ter, TUED) e lo strumento urbanistico comunale (art. 45, comma 7, NTA del PRG).
  • TAR Puglia, Bari, n. 553/2025: ha ritenuto che “le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni di cui all’art. 23 ter DPR 380/2001 [così come modificato dal decreto Salva Casa], tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a quest’ultime”. Il carattere “recessivo” delle previsioni urbanistiche trova valido appiglio normativo nella pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentenze. n. 10976/2023 e 8023/2023) che riconosce loro natura regolamentare: “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.); secondo il suddetto indirizzo, per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio; invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione della impugnazione di questo”. Del resto, “la disciplina urbanistica contenuta nel P.R.G. è destinata a svolgere i suoi effetti ordinatori e conformativi e le N.T.A. sono atti a contenuto generale, recanti prescrizioni a carattere normativo e programmatico, destinate a regolare la futura attività edilizia” (C.d.s., n. 1052/2007). Consegue che il contrasto tra la norma regolamentare di rango secondario, nel caso di specie le NTA del PRG, e la norma primaria, in questo caso l’art. 23 ter, comma 1 ter, TUED, deve essere risolto, in omaggio al principio di cui agli artt. 1, 3, 4 e 8 disp. prel. c.c., con la disapplicazione della prima.».
  • TAR Lombardia, Milano, n. 3433/2025: in presenza di una Convenzione urbanistica già stipulata e tuttora in vigore, devono ritenersi inapplicabili le sopravvenienze normative – nella specie, quelle introdotte dal decreto legge n. 69 del 2024 (c.d. Salva casa) –, laddove le stesse non prevedano espressamente la modifica ex lege di tali accordi (in caso contrario, il legislatore avrebbe dovuto introdurre disposizioni, anche di natura transitoria, in grado di regolare la concreta applicazione di tali sopravvenienze).
  • TAR Veneto, n. 1410/2025: ha ritenuto superate le previgenti disposizioni comunali limitative connesse all’insediamento e l’ampliamento dell’attività ricettivo-alberghiera e complementare, in favore del cambio d’uso residenziale, sostenendo l’intento legislativo di facilitare il reperimento di alloggi.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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