Autotutela titoli edilizi anteriori al 2025 e 2015: quali termini per l’annullamento?

Per annullamenti di permessi di costruire e titoli abilitativi bisogna domandarsi se il vigente termine di sei mesi sia applicabile anche al passato, e da quando decorre, perché non sempre si contano dalla data in cui l’amministrazione scopre l’errore. Occorre distinguere il rigido termine di sei mesi stabilito dall’articolo 21-nonies della legge n. 241/1990 (aggiornato con la L. 182/2025) dal diverso regime applicabile quando il titolo sia stato ottenuto attraverso una rappresentazione dei fatti falsa o incompleta.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2505 del 25 marzo 2026, ha esaminato l’annullamento di una concessione in sanatoria rilasciata nel 2003 e ritirata nel 2017. Il punto decisivo non è stato soltanto il tempo trascorso, ma l’individuazione del corretto giorno da cui conteggiare la decorrenza, visto i numerosi interventi legislativi stratificati nel tempo.

Punti chiave

1. Il regime temporale va individuato considerando la data di formazione del titolo edilizio da annullare.
2. Per i provvedimenti anteriori al 28 agosto 2015, i diciotto mesi decorrevano dall’entrata in vigore della legge n. 124/2015.
3. Quando è rilevata falsa rappresentazione, il termine tassativo non si applica e resta il termine ragionevole dalla scoperta dell’illegittimità.

Fattispecie: una C.E. in sanatoria del 2003 annullata nel 2017

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2505 del 25 marzo 2026 ha riguardato una concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel settembre 2003 e annullata dal Comune nell’ottobre 2017; quattordici anni sono tanti. In questi casi bisogna immaginare la faccia del cittadino che aveva maturato mentalmente un affidamento e una cristallizzazione della pratica edilizia. Il titolo si era formato utilizzando una domanda di condono riferita in origine a un altro immobile e presentata da un soggetto estraneo alla proprietà del bene sanato, mentre nel fascicolo comunale si erano sovrapposte pratiche e documenti relativi a immobili differenti.

La concessione in sanatoria oggetto di annullamento in autotutela era stata rilasciata agli appellanti sulla base di una istanza in realtà poi rivelatasi relativa ad altro immobile (presentata dal proprietario di quest’ultimo). Ciò sarebbe stato possibile in quanto, come riporta la sentenza gravata, “ nello stesso fascicolo riportante la domanda di condono riguardante l’immobile, era stata inserita altra domanda recante lo stesso numero di protocollo del Comune, vergato a mano, che non era stata rinvenuta in occasione del primo accesso effettuato dai tecnici nel corso dell’anno 2003. In sostanza, il titolo in sanatoria è scaturito da una complessa fattispecie di “sostituzione” ed inserimento in un fascicolo di un diverso modello sul quale si è formato il provvedimento ampliativo. Gli uffici comunali hanno fatto la scoperta dell’inesistenza della domanda di condono per effetto dell’accesso agli atti svolto da un altro soggetto (probabilmente il vero titolare della domanda, non si capisce dalla sentenza).

Il Comune ha dovuto suo malgrado annullare la concessione in sanatoria ottenuta in maniera artificiosa, e i beneficiari hanno contestato l’annullamento sostenendo che il termine di diciotto mesi fosse trascorso e che l’errore dipendesse esclusivamente dalla gestione degli atti da parte del Comune. Il Consiglio di Stato, nel confermare le decisioni già espresse dal T.A.R. Lazio n. 16498/2023, ha ritenuto che l’anomalia fosse riconoscibile anche dai destinatari del titolo, perché la concessione indicava come richiedente una persona estranea alla proprietà e ai precedenti trasferimenti dell’immobile.

Quale disciplina temporale si applica

Adesso un passo indietro: entro quando è possibile per un Comune annullare un titolo abilitativo già rilasciato, e soprattutto come comportarsi quando è trascorso molto tempo? Il regime di stabilità del provvedimento amministrativo va individuato secondo il principio tempus regit actum, riferito alla data del provvedimento favorevole successivamente sottoposto ad autotutela.

La concessione in sanatoria era stata rilasciata il 26 settembre 2003, e all’epoca l’articolo 21-nonies non era ancora stato introdotto nella legge n. 241/1990 e non esisteva un termine legislativo fisso per l’annullamento d’ufficio. Esso è stato inserito nella L. 241/90 dalla legge n. 15/2005 prevedendo inizialmente un “termine ragionevole“, senza indicazione temporale precisa. Il successivo termine massimo di diciotto mesi è stato introdotto dalla legge n. 124/2015, per essere poi ridotto a dodici mesi con D.L. 77/2021 e infine a sei mesi con L. 182/2025. La data del titolo serve quindi a individuare il regime giuridico di partenza, mentre le modifiche successive impongono di verificare anche la disciplina transitoria.

Titoli formati anteriormente al 28 agosto 2015

Per i provvedimenti autorizzativi e titoli abilitativi edilizi adottati prima della legge n. 124/2015, il termine di diciotto mesi non poteva essere calcolato retroattivamente dalla loro adozione, precludendo così ogni possibile applicazione visto e considerato l’ormai lungo trascorso lasso temporale. Il Consiglio di Stato ha invece richiamato l’orientamento secondo cui, per questi titoli formati ante L. 124/2015, i diciotto mesi decorrevano per la prima volta dal 28 agosto 2015, giorno di entrata in vigore della riforma (C.d.S. n. 2505/2026, n. 1926/2024; vedi anche C.d.S. n. 250/2017 e n. 3462/2017).

Applicando questa linea interpretativa, il termine sarebbe quindi scaduto il 28 febbraio 2017, mentre, nel caso esaminato, l’annullamento era stato disposto il 10 ottobre 2017, risultando apparentemente tardivo qualora fosse stato sottoposto esclusivamente al termine rigido. Invece la questione si è spostata allora sull’applicabilità del comma 2-bis dell’articolo 21-nonies, cioè su una particolare distinzione circa la decorrenza.

Termine rigido e termine ragionevole hanno decorrenze diverse

La sentenza del Consiglio di Stato ha ripreso la distinzione tracciata dall’importante sentenza di Corte costituzionale n. 88/2025, la quale ha affermato che:
«L’operare del termine rigido e la previsione della sua inapplicabilità, con il rispandersi del solo limite del «termine ragionevole», secondo la logica della protezione dell’affidamento solo se meritevole, trova riscontro anche nella loro differente decorrenza: a) la scadenza a mesi si computa − secondo la chiara formula legislativa − «dal momento dell’adozione» del provvedimento di primo grado; b) diversamente, il termine ragionevole − secondo la giurisprudenza amministrativa− ha il suo avvio dal momento della scoperta dell’illegittimità da parte della PA. Infatti, in questo secondo caso, l’amministrazione è nell’impossibilità, in un momento anteriore, disconoscere fatti e circostanze rilevanti a causa del comportamento imputabile al soggetto che ha beneficiato del provvedimento. In senso opposto, nel primo caso, l’esclusione della “decorrenza mobile” si spiega con la ragione che non può la negligenza dell’amministrazione procedente tradursi nel suo vantaggio di differire continuamente il dies a quo per l’esercizio della potestà di annullamento» (tra le altre, Consiglio di Stato, sentenze n. 7134 e n. 1926 del 2024).

Da questo principio, sono state tratte diverse conseguenze applicative al caso di specie.

Regola generale: il termine rigido decorre dall’adozione del titolo

Nel regime ordinario, il termine espresso in mesi decorre dall’adozione del provvedimento favorevole. Per i titoli anteriori alla riforma del 2015, decorreva invece dal 28 agosto 2015. Ciò significa che la successiva scoperta dell’errore non sposta automaticamente in avanti il giorno da cui conteggiare la decorrenza, altrimenti ragionando diversamente il Comune potrebbe trarre vantaggio dalla propria inerzia o da un’istruttoria negligente. Ogni errore amministrativo potrebbe essere scoperto anni dopo, riaprendo di volta in volta un termine già scaduto. L’annullamento d’ufficio non deve avere questa funzione, proprio perché è pensata per favorire la stabilizzazione e consolidamento dei rapporti tra Amministrazione e cittadino, senza poter esporre quest’ultimo a tardive future rimesse in discussione del titolo edilizio ottenuto.

Il termine ragionevole decorre dalla scoperta

Tuttavia la regola cambia, e prevede una eccezione quando ricorrono i presupposti dell’articolo 21-nonies, comma 2-bis, della L. 241/1990:

«2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.».

In questa diversa fattispecie, il termine ragionevole decorre dalla scoperta dell’illegittimità da parte dell’amministrazione, pertanto configurandosi come un momento “mobile” da cui far decorrere il tempo massimo per effettuare l’annullamento. Prima di quel momento, infatti, il Comune può trovarsi nell’impossibilità di conoscere la reale situazione a causa della condotta del beneficiario.

Non basta che il Comune scopra tardi il vizio

Il passaggio giurisprudenziale va maneggiato con cautela: la decorrenza dalla scoperta non costituisce una regola generale, e occorre fare un’ulteriore distinzione proprio per come è formulato l’anzidetto comma 2-bis:

• un errore che il Comune avrebbe potuto rilevare svolgendo correttamente l’istruttoria;
• un errore provocato o favorito dalla rappresentazione inesatta, incompleta oppure omissiva dell’interessato, nonché dichiarazioni false o mendaci;

False rappresentazioni e omissioni rilevanti

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2505/2026, ha confermato un principio non puramente letterale di falsa rappresentazione: non rilevano soltanto i documenti materialmente falsi o le dichiarazioni espressamente mendaci, ma possono assumere rilevanza anche:

• l’omissione di informazioni essenziali;
• la rappresentazione di una situazione diversa da quella reale;
• la mancata segnalazione di errori chiaramente riconoscibili;
• la partecipazione del beneficiario alla formazione del presupposto errato.

Il punto centrale diventa la contestazione della condotta e la sua incidenza sul rilascio del titolo illegittimo: non basta cioè una generica contestazione del Comune, in quanto l’amministrazione deve ricostruire il contrasto tra la situazione rappresentata e quella reale, dimostrando perché tale divergenza sia imputabile al beneficiario.

L’errore riconoscibile impedisce l’affidamento incolpevole

Nel caso concreto, la concessione in sanatoria riportava il nominativo di una persona estranea alla proprietà dell’immobile. Secondo il Consiglio di Stato, i beneficiari conoscevano, o avrebbero dovuto conoscere, la provenienza del bene e l’identità dei precedenti proprietari. La semplice lettura della concessione avrebbe quindi consentito di rilevare l’anomalia.

Il Collegio ha valorizzato la reciprocità dei doveri di buona fede e collaborazione tra privato e amministrazione, senza poter tutelare l’affidamento su un titolo contenente un errore evidente anche per chi ne beneficia. La condotta degli interessati è stata pertanto ricondotta al comma 2-bis dell’articolo 21-nonies L. 241/1990. Di conseguenza, l’avvenuta decorrenza dei diciotto mesi non ha impedito l’annullamento.

Il principio sulla decorrenza temporale e scelta dei termini per l’annullamento

Dalla sentenza può ricavarsi questo insegnamento:

1. per i provvedimenti favorevoli formati anteriormente alla L. 124/2015, non essendovi allora previsto un preciso termine (ragionevole) per l’annullamento, questo ri-decorre per la prima volta in misura di diciotto mesi a partire dal 28 maggio 2015;
2. per i provvedimenti favorevoli non ancora annullati, e formati anche prima della L. 182/2025, il termine di sei mesi decorre dall’entrata in vigore della medesima legge;
3. quando però l’illegittimità dipende da fatti falsamente rappresentati, omessi o comunque rimproverabili al beneficiario, opera il comma 2-bis e il termine ragionevole decorre dalla scoperta del vizio.

Per quanto riguarda il concetto di “rimproverabilità“, è opportuno riportare integralmente il passaggio contenuto nella sentenza C.d.S. 2505/2026:

Anche allo scopo di garantire la complessiva razionalità del regime normativo in esame, si impone pertanto un’interpretazione del parametro normativo che preservi la complessiva razionalità del sistema, mediante una sussunzione della condotta omissiva in esame – ai fini della decorrenza del termine – nella fattispecie di cui al citato comma 2 -bis , onde garantire la conformità dello stesso ai parametri di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione. Tale esegesi trova un significativo riferimento in un passaggio argomentativo della già richiamata sentenza della Corte costituzionale n. 88 del 2025, che ha rimarcato come il profilo dell’affidamento incolpevole costituisca la ragione giustificatrice di tale disciplina.
L’indicata sentenza ha infatti chiarito che secondo la giurisprudenza amministrativa la disciplina della decorrenza del termine per l’annullamento posta dal comma 2-bis dell’art. 21-novies della legge n. 241 del 1990 ha riguardo alla fattispecie in cui “il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato”.
La rimproverabilità è categoria evidentemente più ampia della falsità (quest’ultima intesa in senso strettamente letterale: ma si è già visto che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha superato tale prospettiva), con la quale condivide tuttavia il riferimento all’imputabilità soggettiva, e sposta l’accento sull’onere di diligenza incombente sull’interessato in un rapporto sempre più paritario e rispetto al quale il decorso del tempo determina effetto di esaurimento del potere suscettibile di ledere irrimediabilmente interessi pubblici.
Tanto che la stessa sentenza della Corte costituzionale spiega ulteriormente che nell’interpretazione giurisprudenziale“ il termine finale non opera tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; sezione sesta, sentenza 27 febbraio 2024, n. 1926). Anche in tale caso, infatti, l’erroneità dei presupposti per il rilascio del provvedimento amministrativo non è imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’amministrazione, ma esclusivamente alla parte che ha fornito una falsa descrizione della realtà fattuale, oggettivamente verificabile e non opinabile”. Le fattispecie richiamate dalla disciplina recata dal comma 2 -bis dell’art. 21-novies della legge n. 241/1990 sono dunque accomunate dal fatto di avere riguardo all’introduzione, da parte del destinatario del provvedimento, del fatto nel procedimento (e dunque all’attività conoscitiva della pubblica amministrazione) quale possibile causa dell’adozione di un provvedimento illegittimo.”. È pertanto il dato della imputabilità (o meno) del vizio di legittimità del provvedimento che, insieme a quello della rimproverabilità (o meno) della condotta dell’interessato che a ciò possa avere concorso, costituisce la condizione che assicura razionalità al sistema normativo, nella parte in cui esclude che l’esaurimento sul piano temporale del potere di autotutela possa darsi per effetto di una carenza di presupposti quanto meno nota anche al beneficiario del provvedimento (o che tale avrebbe dovuto essere inadempimento di un onere di ordinaria diligenza).
Si tenga presente inoltre che la giurisprudenza sopra richiamata ha avuto altresì modo di precisare, con specifico riguardo alla specifica tipologia provvedimentale che viene in considerazione nel caso di specie, che “E’ stata anche esclusa la sussistenza di un affidamento tutelabile nei casi di annullamento d’ufficio di provvedimenti di sanatoria, in relazione alla natura eccezionale a carattere extra ordinem del procedimento di condono (di recente, Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2023,n. 9324); in particolare non sussiste alcun affidamento tutelabile quando il condono edilizio sia stato rilasciato sulla base di documentazione non rispondente al vero, in quanto in tal caso l’Amministrazione è stata indotta in errore dallo stesso richiedente il titolo edilizio in sanatoria per la non corrispondenza al vero di quanto dichiarato in seno alla domanda stessa (Cons. Stato, Sez. VI, 22 agosto 2022, n. 7348). La falsa o erronea rappresentazione, anche per omissione, degli elementi rilevanti e la sua incidenza ai fini dell’adozione della concessione in sanatoria non consentono di configurare una posizione di affidamento legittimo in capo al suo destinatario, ma piuttosto legittimano l’amministrazione a limitare l’onere motivazionale alla dedotta falsità, senza necessità di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse, che, in tale ipotesi, deve ritenersi sussistente in re ipsa, non sussistendo un interesse privato meritevole di tutela da porre in comparazione con quello pubblico comunque sussistente al ripristino della legalità violata (Cons. di Stato, VI, 17 giugno 2022, n. 4959; Sez. VII, 11 aprile 2023, n. 3643; sez. IV, 30 giugno 2023, n. 6387, Consiglio di Stato, sez. II, sentenza 5 febbraio 2024, n. 1188, cit.).

Conclusioni e verifiche operative

Volendo giungere ad una sintesi, il termine per annullare d’ufficio un titolo edilizio non decorre sempre dalla scoperta dell’illegittimità. Attualmente il regime ordinario stabilisce la decorrenza dall’adozione del provvedimento favorevole, mentre per i titoli anteriori alla legge n. 124/2015, il precedente termine di diciotto mesi decorreva daccapo e per la prima volta dal 28 agosto 2015, onde evitare possibili trattamenti disparitari.

Invece, la decorrenza “mobile” dalla scoperta del vizio riguarda le fattispecie riconducibili all’articolo 21-nonies, comma 2-bis, nelle quali l’errore sia imputabile o rimproverabile al beneficiario. Sul punto si segnala che il C.G.A.R.S., con sentenza 478/2026, ha espresso principio estensivo, con cui ha ritenuto applicabile il termine di sei mesi anche alle fattispecie di falsa rappresentazione; quale diversi autori hanno espresso dubbi al riguardo, a cui unisco anch’io le mie perplessità, tenuto conto che a mio avviso l’argomento risulta già stabilizzato dalla Corte Costituzionale n. 88/2025.

Prima di concludere che l’autotutela sia tardiva bisogna quindi ricostruire non soltanto le date, ma anche il modo in cui il titolo è stato formato; in particolare, conviene acquisire il fascicolo completo, confrontare domanda, allegati e provvedimento finale, ricostruire la provenienza dell’immobile e verificare quando il Comune abbia realmente conosciuto i fatti posti a fondamento dell’annullamento, dovendo verificare anche i profili di falsa rappresentazione.

Quadro normativo e giurisprudenziale

Norme

1. Legge n. 241/1990, articoli 1, 21-septies, 21-octies e 21-nonies: buona fede, invalidità del provvedimento e annullamento d’ufficio.
2. Legge n. 15/2005, articolo 14: introduzione del Capo IV-bis nella legge n. 241/1990.
3. Legge n. 124/2015: introduzione del termine di diciotto mesi, in vigore dal 28 agosto 2015.
4. D.L. n. 76/2020, articolo 12, convertito dalla legge n. 120/2020: inserimento espresso dei principi di collaborazione e buona fede nei rapporti con la pubblica amministrazione.
5. Legge n. 182/2025, articolo 1: successiva riduzione del termine dell’autotutela, richiamata dalla sentenza soltanto in chiave sistematica e non applicata al caso concreto.

Giurisprudenza

1. Corte costituzionale, sentenza n. 88/2025: distinzione tra termine rigido dall’adozione e termine ragionevole dalla scoperta.
2. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza n. 8/2017: falsa rappresentazione e affidamento del beneficiario.
3. Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenze n. 1926/2024 e n. 7134/2024: regime transitorio e divieto di decorrenza mobile causata dalla negligenza amministrativa.
4. Consiglio di Stato, Sezione II, sentenze n. 1188/2024 e n. 416/2026: condotta del beneficiario e individuazione della disciplina temporale applicabile.
5. Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 2505 del 25 marzo 2026: decorrenza dalla scoperta in presenza di una condotta rimproverabile riconducibile al comma 2-bis.

FAQ

Da quando decorre il termine per annullare un titolo edilizio?

Nel regime ordinario decorre dall’adozione del titolo. Per i provvedimenti anteriori al 28 agosto 2015, il precedente termine di diciotto mesi decorreva dall’entrata in vigore della legge n. 124/2015. Per quelli non ancora sottoposti ad annullamento, il termine è di sei mesi, istituito dalla L. 182/2025.

Il termine decorre sempre dalla scoperta dell’errore?

No. La scoperta rileva quando ricorrono i presupposti dell’articolo 21-nonies, comma 2-bis della L. 241/90, e l’illegittimità dipende da fatti falsamente rappresentati, omessi o comunque rimproverabili al beneficiario.

Il Comune può spostare il termine dichiarando di avere scoperto tardi il vizio?

No. La negligenza amministrativa non può differire il giorno da cui ha inizio la decorrenza. Il Comune deve dimostrare perché non avrebbe potuto conoscere prima l’illegittimità e quale condotta del privato abbia ostacolato la corretta conoscenza dei fatti.

Anche un’omissione può consentire l’annullamento tardivo?

Sì, quando riguardi un elemento essenziale per l’istruttoria e abbia contribuito al rilascio del titolo illegittimo. Occorre però una verifica concreta della condotta e della sua incidenza causale. L’omissività è equiparata alla falsa rappresentazione.

Un errore evidente nel titolo può escludere l’affidamento?

Sì. Quando il beneficiario conosceva o avrebbe dovuto riconoscere l’errore usando l’ordinaria diligenza, il suo affidamento sulla stabilità del titolo può non essere considerato meritevole di tutela.

Una sanatoria rilasciata molti anni prima può essere annullata?

Può esserlo, ma il tempo trascorso non basta a risolvere la questione. Devono essere verificati il regime normativo applicabile, la causa dell’illegittimità, la condotta del beneficiario e la tempestività dell’intervento dopo la scoperta.

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