Ante '67: dimostrazione tra prova incerta o assente, e presunzione di legittimità del manufatto • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

26/01/2026
Stato Legittimo Immobile

Consiglio di Stato n. 418/2026 conferma criteri valutazione probatoria, escludendo la presunzione automatica di abusività nello Stato Legittimo immobili risalenti.

Indice

Scenari nella dimostrazione dello Stato Legittimo per immobili risalenti
Il silenzio delle fonti documentali e regime probatorio edilizio
L’assenza di prova non equivale ad automatica abusività dell’opera.

Si torna a parlare di valutazione delle prove dimostrative a supporto della preesistenza dell’immobile, o relative parti, in epoca anteriore all’obbligo di ottenimento dell’opportuno titolo abilitativo edilizio. Spoiler: la sentenza conferma l’approccio garantista e di presunzione di legittimità dell’immobile, qualora vi siano oggettive impossibilità di reperimento prove e in assenza di prove contrarie.

Partiamo con ordine: con l’introduzione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, inserito dall’art. 10, comma 1, lett. b), del D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120), il legislatore ha tipizzato la nozione di “stato legittimo dell’immobile”, attribuendo – nel penultimo periodo della disposizione – uno specifico valore probatorio a determinati elementi documentali per edifici cosiddetti risalenti, ossia realizzati o trasformati in epoca anteriore all’obbligo di titolo. Solitamente il pensiero va subito alla data del 1° settembre 1967, in cui entrò in vigore la Legge ponte n. 765/1967 e la relativa estensione di obbligo di licenza edilizia a tutto il territorio comunale: si rammenta però che l’obbligo di titolo esisteva già per legge n. 1150/1942 in determinate zone, e poteva essere già esteso a tutto o in parte al territorio sia con regolamento edilizio comunale, sia anteriormente alla L. 1150/42.

Con riferimento agli immobili realizzati in un’epoca in cui non era obbligatorio acquisire un titolo abilitativo edilizio, l’art. 9-bis, comma 1-bis, precisa che lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto oppure ottenibile da altri documenti probanti (quali, a titolo esemplificativo, riprese fotografiche, estratti cartografici, documenti d’archivio o altri atti, pubblici o privati, di cui sia dimostrata la provenienza). La definizione di Stato Legittimo attribuisce quindi rilevanza probatoria anche ad atti pubblici e privati che, pur non riferendosi in modo diretto all’epoca di realizzazione del manufatto o dell’opera, risultino idonei a comprovare la legittimità dello stato dei luoghi.

Scenari nella dimostrazione dello Stato Legittimo per immobili risalenti

Quando si cercano le prove di preesistenza dell’immobile, o delle relative porzioni, da riferirsi all’epoca di libera edificazione, non sempre si ricavano informazioni o documenti inconfutabili, o peggio ancora quelle raccolte restano suscettibili di possibili interpretazione. Pensiamo ad esempio alle foto aeree scattate all’epoca, con condizioni ambientali o tecniche strumentali più approssimative rispetto a quelle di natura satellitare a cui siamo più abituati oggi. La raccolta e valutazione del documento probante potrebbe giungere a uno di questi esiti:

prova presente, favorevole e chiarissima: risulta dimostrata la liceità dell’oggetto, il Comune non può adottare provvedimenti repressivi e sanzionatori;
prova contraria: risulta dimostrata l’assenza del manufatto oggetto della dimostrazione, comprovandone lo stato di abusività, e pertanto il Comune può applicare i poteri repressivi e sanzionatori;
incertezza della prova: la prova c’è, ma alcune sue qualità rendono interpretabile il suo valore dimostrativo, ad esempio nella foto aerea il manufatto compare, ma l’altezza di scatto o le ombre portate non consentono di esprimersi inconfutabilmente sulla consistenza, soprattutto per quelli di modeste dimensioni;
prova assente: non sussiste documentazione utile o sufficiente, in quanto distanziata temporalmente rispetto all’epoca di riferimento, ad esempio a due aerofoto scattate nel 1962 e 1973. L’assenza di prova non equivale ad automatica abusività dell’opera.

Tra questo tipo di valutazione passa infatti la differenza se considerare il manufatto realizzato o trasformato legittimamente ovvero abusivo in quanto privo di titolo.

Il silenzio delle fonti documentali e regime probatorio edilizio

La sentenza del Consiglio di Stato n. 418/2026 entra nel merito della obiettiva impossibilità probatoria dimostrativa dello Stato Legittimo dell’immobile, esprimendosi su una fattispecie già trattata dal TAR Liguria con sentenza n. 83 del 17 gennaio 2023. La vicenda riguardava l’esito della verificazione, la quale, sulla base della documentazione disponibile, concludeva nel senso che fosse impossibile formulare un giudizio con un sufficiente grado di certezza sulla questione controversa, motivando così la propria conclusione:

«l’astensione dal giudizio non (è) una manifestazione di incertezza, ma la necessaria conseguenza della mancata disponibilità di informazioni, attitudini grafiche, orto-fotogrammetriche o di altro genere che possano attestare inconfutabilmente che il bene sia stato realizzato in data antecedente o successiva al 1° settembre 1967».

Su questa base, la pronuncia del TAR Liguria, dopo aver disposto una verificazione, è arrivata alla condivisibile affermazione dell’impossibilità di addivenire alla individuazione dell’epoca (se ante o post 1967, con riguardo alla entrata in vigore della nota Legge Ponte) di costruzione dell’immobile, elemento oggettivamente dirimente per la definizione della causa e l’esame dei motivi dedotti.

Infatti, il TAR Liguria, nel richiamare l’orientamento della giurisprudenza amministrativa sull’onere della prova dell’epoca di realizzazione di un manufatto, ai fini della dimostrazione che per esso non era necessario alcun titolo edilizio, ha ritenuto preferibile la presunzione di legittimità in casi di obiettiva impossibilità di ricostruire lo stato legittimo dell’immobile. In questa direzione ha considerato che non si poteva esigere dall’autore dell’attività edificatoria «la conservazione di documentazione probatoria. Specie per manufatti come quello in questione di limitate dimensioni».

L’assenza di prova non equivale ad automatica abusività dell’opera.

Sebbene che per consolidato indirizzo giurisprudenziale, spetta alla parte l’onere della dimostrazione dell’anteriorità della costruzione rispetto alla legge Ponte, qualora nemmeno una verificazione riesca a darne dimostrazione, non (è) ragionevolmente esigibile che il proprietario (pure avente causa rispetto a chi la costruì) subisca le conseguenze negative che ne derivano. La sentenza ha pertanto condivisibilmente respinto il ricorso, che per altro verso non è assistito da alcun elemento di prova a sostegno della necessità che il contestato immobile sia stato realizzato senza il necessario titolo edilizio.

Il Consiglio di Stato, ha pertanto confermato la posizione assunta dal TAR Liguria, in cui è stato affermato che «il mancato assolvimento dell’onere della prova, pur in presenza di apprezzabile impegno, imposto al proprietario dalla giurisprudenza, appare foriero di conseguenze inique e contrarie allo spirito che deve informare i rapporti tra p.a. e cittadino. Il Collegio ritiene che, allorquando il proprietario abbia espresso tutti i tentativi ragionevoli per giungere alla datazione dell’immobile ed eventualmente il giudice abbia disposto una istruttoria per stabilire la data di realizzazione dell’immobile e anch’essa non sia giunta a risultati univoci, le conseguenze di tale deficit probatorio non possano essere addossate al proprietario».

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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