L’abuso edilizio è praticamente eterno, e ogni intervento effettuato sulla parte illegittima integra nuovo reato edilizio

Ponteggio edificio in costruzione

Il costante orientamento della Cassazione penale conferma il principio di immanenza dell’abusività dell’opera edilizia, sulla quale non si può intervenire fintanto che non sia regolarizzata, da ultimo ribadito dalla sentenza n. 12730/2026.

Ciò significa che la natura abusiva dell’opera permane nel tempo, e produce una specie di vincolo di intoccabilità, vietando qualsiasi intervento, comprese la manutenzione ordinaria o opere in CILA; si tratta di un principio che vige a livello di sanzionamento e repressione penale, ma che trova conferme anche nella giurisprudenza amministrativa.

Questo principio però, dopo la legge n. 105/2024 “Salva Casa” inizia a trovare alcuni limiti o eccezioni: infatti, l’introduzione di alcune (limitate) forme di sanatoria automatica o di esclusione dal perimetro degli illeciti, produce implicitamente effetti sui profili sanzionatori penali. Pensiamo all’estensione di alcune tolleranze costruttive, tolleranze esecutive e della famosa “Agibilità sanante” di cui all’articolo 34-ter DPR 380/01.

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Immanenza e persistenza dell’abuso edilizio, due caratteri distinti che impediscono opere

Fatte salve queste ridottissime esclusioni, il principio di “immanenza” dell’abuso edilizio comporta che l’abusività di un’opera illecita permane sull’immobile in maniera persistente ed ininterrotta, anche allorquando sia cessata la consumazione del relativo reato, con la conseguenza che qualsivoglia sopraggiunta attività edilizia realizzata sull’opera abusiva, ancorché materialmente “lieve” e persino se astrattamente integrante una mera “manutenzione”, incidendo su una struttura abusiva e quindi persistentemente tale, siccome nelle more neppure legalmente “sanata”, si traduce anche essa in una condotta abusiva, tanto da integrare la “prosecuzione” dell’opera abusiva e quindi un nuovo reato. In altre parole, anche la manutenzione ordinaria presupposto il rispetto dello Stato Legittimo, ossia la coincidenza tra lo stato di fatto e l’intera catena di titoli abilitativi edilizi che hanno legittimato l’immobile e unità immobiliare. L’anzidetta sentenza di Cassazione penale n. 12730/2026 spiega anche gli effetti che produce il principio di immanenza dell’abuso edilizio sugli altri piani edilizi:

  1. condono edilizio: fino a quando, pur a fronte di domanda di condono pendente, non intervenga la relativa sanatoria, come tale legittimante l’opera, la stessa rimane ancora connotata del suo carattere di abusività (ancorché potenzialmente eliminabile con l’esito positivo del condono) che giustifica la prosecuzione di un intervento edilizio su cui penda la procedura di condono solo nei limiti operativi (opere esclusivamente di completamento funzionale) e procedurali e temporali fissati dalla legge;
  2. sanatoria edilizia: è illegittimo, e non determina l’estinzione del reato edilizio di cui all’art. 44, lett. b), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria condizionato all’esecuzione di specifici interventi finalizzati a ricondurre il manufatto abusivo nell’alveo di conformità agli strumenti urbanistici, in quanto detta subordinazione contrasta ontologicamente con la “ratio” della sanatoria, collegabile alla già avvenuta esecuzione delle opere e alla loro integrale rispondenza alla disciplina urbanistica (Cass. pen. n. 28666/2020);
  3. in tema di reati edilizi: non è consentita la revisione parziale della sentenza di condanna, intesa come relativa ad alcune porzioni soltanto dell’immobile abusivamente realizzato, posto che il reato commesso è unico (Cass. pen. n. 14631/2024);
  4. ordine di demolizione: per cui l’ingiunzione alla demolizione e rimessa in pristino conseguente alla sentenza di condanna, previsto dall’art. 31, comma 9, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, pur se relativo a interventi edilizi di prosecuzione o completamento di un pregresso abuso dichiarato estinto per prescrizione e in relazione al quale il precedente ordine demolitorio era stato revocato, deve comunque essere eseguito sull’immobile considerato nella sua interezza. (In motivazione, la Corte ha precisato che l’intervenuta declaratoria di prescrizione non determina un giudicato favorevole all’imputato). (Cass. pen. n. 37245/2024).
  5. divieto di esecuzione opere: l’immanenza dell’abuso edilizio comporta un grave problema, perchè preclude qualsiasi intervento e opera, compreso quelle meramente manutentive e conservative. Per cui si ritiene di poter parlare di un effetto “vincolistico” vero e proprio, dovuto al divieto di modifica e intervento.

È brutto a dirsi, ma in presenza di abusi edilizi occorre evitare altre opere fino alla sanatoria o condono, oppure fintanto che non siano state rimosse.

Principio di reiterazione dell’illecito edilizio del Consiglio di Stato

In senso analogo, anche la giurisprudenza amministrativa ha riprodotto lo stesso principio per cui intervenire su immobili non pienamente legittimi comporta la reiterazione dell’illecito e dell’abusività. Riporto un passaggio fondamentale ripreso dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 805/2024 (vedi anche n. 2171/2022):

«Affinché gli interventi edilizi declinati dall’art. 3 DPR n. 380/01 possano essere lecitamente realizzati, occorre, infatti, non soltanto il possesso del relativo titolo edilizio (ove prescritto), ma anche la loro afferenza ad immobili non abusivi, tenuto conto che altrimenti, come rilevato, le opere aggiuntive parteciperebbero comunque delle stesse caratteristiche di abusività dell’opera principale. Tale ultima condizione (liceità dell’immobile o della porzione immobiliare oggetto del successivo intervento edilizio) nella specie non ricorreva, con conseguente abusività degli ulteriori interventi edilizi all’uopo eseguiti, a prescindere dalla loro qualificazione».

Differenza tra immanenza dell’abuso e del reato edilizio

Occorre distinguere i profili di immanenza, permanenza e persistenza nell’ambito degli abusi edilizi, perchè colpiscono piani diversi tra loro. La giurisprudenza penale si è polarizzata su questo principio, ribadito di recente dalla sentenza n. 12730/2026, ma già enunciato più volte in precedenza. Ad esempio, dalla sentenza di Cassazione penale n. 12521/2025 (vedi anche cass. pen. 37400/2025) si estrapola testualmente il principio di immanenza e permanenza dell’abuso edilizio nel tempo, in cui sono distinti i profili di reato edilizio dalla natura di abuso edilizio:

«Tanto precisato, occorre altresì evidenziare come sia noto che qualsiasi intervento effettuato su una costruzione realizzata abusivamente, ancorché l’abuso non sia stato represso, costituisca ripresa dell’attività criminosa originaria, integrante un nuovo reato edilizio; ne consegue che, allorché l’opera abusiva perisca in tutto o in parte o necessiti di attività manutentive, il proprietario non acquista il diritto di ricostruirla o di ristrutturarla o manutenerla senza titolo abilitativo, giacché anche gli interventi di manutenzione ordinaria, per essere qualificati come tali, presuppongono che l’edificio sul quale si interviene sia stato costruito legittimamente. (Sez. 3, n. 38495 del 19/05/2016 Rv. 267582 – 01). 
Si tratta di un principio che potrebbe definirsi di “immanenza” dell’abusività dell’opera edilizia, di rilevante portata nel sistema della disciplina dell’edilizia e dell’urbanistica, attese le numerose ricadute che esso presenta. 
Innanzitutto, esso impone di distinguere il piano della persistenza del reato edilizio da quello della persistenza del carattere abusivo del manufatto in cui si sostanzia il reato stesso. 
Il reato edilizio, come noto, è un reato permanente. Consegue che in caso di “esecuzione” di un’opera illecita, l’azione vietata si perfeziona ed esaurisce con la materiale attuazione dell’opera stessa, la quale va dall’inizio alla ultimazione dei lavori, “con la conseguente configurabilità di una permanenza circoscritta nell’ambito di questi due momenti”. Consegue che l’abuso integrante l’”esecuzione” di un intervento vietato, quale è innanzitutto quello di cui all’art. 20 lett. b) L. 47/85 (rectius 44 lett. b) DPR 380/01) “ha natura permanente, ma  […] tale permanenza cessa al termine dell’esecuzione delle opere abusive” (cfr. Sez. U, n. 17178 del 27/02/2002 Rv. 221400 – 01 cit.). In tale quadro si precisa che il reato di costruzione abusiva ha natura permanente per tutto il tempo in cui continua l’attività edilizia illecita, ed il suo momento di cessazione va individuato o nella sospensione di lavori, sia essa volontaria o imposta “ex auctoritate”, o nella ultimazione dei lavori per il completamento dell’opera o, infine, nella sentenza di primo grado ove i lavori siano proseguiti dopo l’accertamento e sino alla data del giudizio (tra le tante, Sez. 3, n. 38136 del 25/09/2001 Rv. 220351 – 01). 
Diverso discorso deve farsi, come accennato, in ordine al carattere abusivo di un’opera edilizia ovvero alla sua caratteristica di non essere conforme alla disciplina edilizia ed urbanistica vigente al momento della sua realizzazione. Tale connotazione di abusività infatti, permane sull’immobile e lo caratterizza in maniera persistente ed ininterrotta, anche allorquando sia cessata la consumazione del relativo reato, per ultimazione dell’opera o per interruzione stabile, spontanea o imposta. 
Come sopra anticipato, tale principio impone che qualsivoglia sopraggiunta attività edilizia realizzata sull’opera abusiva, ancorché materialmente “lieve” quali interventi “latu sensu” di mera “manutenzione” ( es. pitturazione delle pareti o installazione di elementi tecnici), incidendo su una struttura abusiva e quindi persistentemente abusiva, si traduce anche essa in una condotta abusiva, tanto da integrare la “prosecuzione” dell’opera abusiva e quindi un nuovo reato. In altri termini, non possono ritenersi lecite, ancorché non richiedenti astrattamente autorizzazione o fornite di un formale titolo autorizzatorio, le opere che, seppur autonomamente e astrattamente qualificabili come interventi privi di rilevanza penale, siano realizzate in prosecuzione di precedenti illeciti edilizi mai previamente sanati o condonati. (Sez. 3, n. 18199 del 07/04/2005 Rv. 231527 – 0; Sez. 3, n. 41079 del 20/09/2011 Rv. 251290 – 01, Sez. 3, n. 9130 del 06/07/2000 Rv. 217215 – 01).
Altro principio che si accompagna a quello di “immanenza” dell’abusività dell’opera sopra citato, è costituito dalla necessaria valutazione “unitaria” dell’opera stessa. Dalla insuperabile persistenza del carattere abusivo di un ‘opera – così che ulteriori interventi su di essa, di qualsiasi materiale e  tipologia e realizzati in qualsiasi momento cronologico, ancorchè successivo alla maturata prescrizione del precedente reato,  ne costituiscono prosecuzione -, deriva invero il principio della necessaria valutazione “unitaria” dell’opera abusiva: il nuovo intervento sull’opera abusiva, siccome per ciò solo anche esso abusivo, impone a taluni fini una valutazione unitaria del manufatto, impedendo di distinguere, per una diversa regimentazione, tra parti illecite e parti regolari, o anteriori e successive,  e, piuttosto, coinvolgendo nell’illegalità l’intero intervento.».

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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