Edilizia libera e la sua evoluzione normativa

In pochi anni si è passata da “zona libera” a regime comunicativo sotto i colpi di una frenetica legislazione nazionale, senza contare il “periodo grigio”

Pochi giorni fa durante una ricerca immobiliare ho dovuto riesaminare il percorso normativo dell’Edilizia Libera e relative Comunicazioni Inizio Lavori. Vorrei condividerne le conclusioni. 

Partiamo dal DPR 380/2001

Fin dalla prima emanazione del Testo Unico DPR 380/01 il Legislatore nazionale provvide a indicare gli interventi edilizi non soggetti a nessun titolo edilizio.

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Erano veramente pochissime le tipologie d’intervento ritenute pienamente libere, ovviamente fatto salve le discipline di settore, comunali e vincolistiche.

Ecco il testo dell’articolo originario:

Art. 6 – Attività edilizia libera (vigente dal 2001 al 26/03/2010)
1. Salvo più restrittive disposizioni previste dalla disciplina regionale e dagli strumenti urbanistici, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, i seguenti interventi possono essere eseguiti senza titolo abilitativo:
a) interventi di manutenzione ordinaria;
b) interventi […] volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;
c) opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico o siano eseguite in aree esterne al centro edificato.

Dal DPR 380/01 al D.L. 40/2010
Il 25 marzo 2010 fu emanato il D.L n.40/2010 con cui cambiò molto l’art. 6 del DPR 380/01; con esso furono aggiunte altre categorie di intervento assoggettate all’edilizia libera.

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Nel periodo di efficacia del D.L. 40/2010 (convertito in L. 73/2010 vigente dal 25/05/2010), per l’edilizia libera:

•   c’era solo l’obbligo di comunicare i dati dell’impresa al comune;

•   non c’erano sanzioni in caso di mancato rispetto;

Ergo: salvo vincolistica e settori, tutti gli interventi rientranti in queste categorie, risalenti o effettuati in quei due mesi sono quindi da considerare tutti legittimi anche in assenza di comunicazione ai Comuni ? 

Si propone la stesura originaria vigente col D.L. 40 fino alla sua conversione:

Art. 6  – Attività edilizia libera  (vigente dal 26/03/2010 al 25/05/2010 )
1. Salvo più restrittive disposizioni previste dalla disciplina regionale e comunque nell’osservanza delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienicosanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica nonchè delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, i seguenti interventi possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo:
a) gli interventi di manutenzione ordinaria;
b) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici;
c) gli interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;
d) le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
e) i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;
f) le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni;
g) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola;
h) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale;
i) i pannelli solari, fotovoltaici e termici, senza serbatoio di accumulo esterno, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori delle zone di tipo A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;
l) le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici.
2. Al fine di semplificare il rilascio del certificato di prevenzione incendi per le attività di cui al comma 1, il certificato stesso, ove previsto, è rilasciato in via ordinaria con l’esame a vista. Per le medesime attività, il termine previsto dal primo periodo del comma 2 dell’articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 gennaio 1998, n. 37, è ridotto a trenta giorni.
3. Prima dell’inizio degli interventi di cui al comma 1, lettere b), f), h), i) e l), l’interessato, anche per via telematica, comunica all’amministrazione comunale, allegando le autorizzazioni eventualmente obbligatorie ai sensi delle normative di settore e, limitatamente agli interventi di cui alla citata lettera b), i dati identificativi dell’impresa alla quale intende affidare la realizzazione dei lavori.
4. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica

CONVERSIONE del D.L 40/2010 in Legge 73/2010
Durante la fase di conversione in legge furono rivisti alcuni aspetti della sua stesura e integrata soprattutto la parte procedurale.
Le differenze coordinate con la versione adottata dal D.L. 40/2010 vanno a integrare alcuni aspetti lasciati procedurali e cercarono di colmare lacune che avrebbero veramente lasciato spiragli aperti nell’attuazione pratica.

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In sostanza a partire dal 25 maggio 2010 per l’Edilizia Libera furono ulteriormente introdotti:

•   sanzioni in caso di omesso o tardiva comunicazione;

•  asseverazione di un tecnico per alcuni casi;

Art. 6.  – Attività edilizia libera.  (vigente dal 25/05/2010 al 28/03/2011)
1. Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla
disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienicosanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica nonchè delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, i seguenti interventi sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo:
a) gli interventi di manutenzione ordinaria;
b) gli interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;
c) le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
d) i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;
e) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola.
2. Nel rispetto dei medesimi presupposti di cui al comma 1, previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione comunale, possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo i seguenti interventi:
a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici;
b) le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni;
c) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati;
d) i pannelli solari, fotovoltaici e termici, senza serbatoio di accumulo esterno, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;
e) le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici.
3. L’interessato agli interventi di cui al comma 2 allega alla comunicazione di inizio dei lavori le autorizzazioni eventualmente obbligatorie ai sensi delle normative di settore e, limitatamente agli interventi di cui alla lettera a) del medesimo comma 2, i dati identificativi dell’impresa alla quale intende affidare la realizzazione dei lavori.
4. Limitatamente agli interventi di cui al comma 2, lettera a), l’interessato, unitamente alla comunicazione di inizio dei lavori, trasmette all’amministrazione comunale una relazione tecnica provvista di data certa e corredata degli opportuni elaborati progettuali, a firma di un tecnico abilitato, il quale dichiari preliminarmente di non avere rapporti di dipendenza con l’impresa ne´ con il committente e che asseveri, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti e che per essi la normativa statale e regionale non prevede il rilascio di un titolo abilitativo.
5. Riguardo agli interventi di cui al presente articolo, l’interessato provvede, nei casi previsti dalle vigenti disposizioni, alla presentazione degli atti di aggiornamento catastale nel termine di cui all’articolo 34-quinquies, comma 2, lettera b), del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80.
6. Le regioni a statuto ordinario:
a) possono estendere la disciplina di cui al presente articolo a interventi edilizi ulteriori rispetto a quelli previsti dai commi 1 e 2;
b) possono individuare ulteriori interventi edilizi, tra quelli indicati nel comma 2, per i quali è fatto obbligo all’interessato di trasmettere la relazione tecnica di cui al comma 4;
c) possono stabilire ulteriori contenuti per la relazione tecnica di cui al comma 4, nel rispetto di quello minimo fissato dal medesimo comma.
7. La mancata comunicazione dell’inizio dei lavori ovvero la mancata trasmissione della relazione tecnica, di cui ai commi 2 e 4 del presente articolo, comportano la sanzione pecuniaria pari a 258 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione.
8. Al fine di semplificare il rilascio del certificato di prevenzione incendi per le attività di cui ai commi 1 e 2, il certificato stesso, ove previsto, è rilasciato in via ordinaria con l’esame a vista. Per le medesime attività, il termine previsto dal primo periodo del comma 2 dell’articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 gennaio 1998, n. 37, è ridotto a trenta giorni”.
2. Dall’attuazione delle disposizioni di cui al comma 1 non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Dal 2010 allo SBLOCCA ITALIA
In seguito ci sono state una serie di modifiche e aggiustaggi che non hanno snaturato sostanzialmente l’impianto delle pratiche e comunicazioni di Edilizia Libera, fino al dirompente famigerato provvedimento Sblocca Italia.

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Alcune modifiche hanno riguardato gli aspetti correlati a energie rinnovabili (D. Lgs. 28/2011), prevenzione incendi (DPR 151/2011)  e altri (L. 134/2012, ecc).

La modifica sostanziale sopraggiunse col D.L. 133/2014 “Sblocca Italia”

Il provvedimento ebbe una portata dirompente sotto diversi aspetti, arrivando a integrare l’articolo 6 del T.U. 380 come segue:

•   differenziazione netta tra CIL e CILA con asseverazione”;

•   estensione CILA ai frazionamenti “leggeri“;

SINTESI FINALE
L’attività edilizia libera una volta era veramente tale.
Poi operando una mutazione genetica è passata:

  1. da “zona franca” non punibile a una “comunicazione libera” non sanzionabile;
  1. da “comunicazione libera” alle due CIL e CILA;

Resta il fatto che quel “periodo grigio” di due mesi del 2010 in cui una serie di interventi, tra cui la manutenzione straordinaria, fossero assoggettati al solo invio di semplice comunicazione non sanzionabile possa essere usata come “tappabuco”.

Il primo pensiero che mi viene a mente va alle modifiche interne non strutturali….

Praticamente una sorta di “Millennium Bug” della normativa urbanistica italiana, che in rari casi potrebbe far presentare alcuni immobili come non conformi e pienamente legittimi.

Per precauzione, in un ottica di conformazione urbanistica dell’immobile e per non creare possibili incongruenze nella continuità degli atti urbanistici sarebbe sempre bene procedere per la strada della regolarizzazione formale.

Infine, resta incerto come muoversi per le stesse opere compiute anteriormente alla stessa norma.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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